广州市城中村集体物业产权复杂性成因及产业转型发展策略研究

hwyzw

    【关于作者】

    窦飞宇，硕士，注册城乡规划师，高级工程师，广州城市更新规划设计院有限公司总经理助理、副总规划师。

    王金新，硕士，注册测量师、工程师，现就职于广州城市更新规划设计研究院有限公司基础资料测量部。

    周玉国，硕士，注册测量师，工程师，广州城市更新规划设计研究院有限公司基础资料测量部副主任。

    概括

    广州城村集体产权在村集体经济发展和全市产业发展中发挥着重要作用。征地、土地管理等历史遗留问题造成的村集体财产产权复杂，村集体财产建设和​​经营管理不规范，是村集体产业转型发展面临的主要障碍。文章以广州市为例，分析城中村集体产权复杂性的成因，并以产业转型发展为目标导向。提出加强政府规划统筹协调、细化补偿标准、提供过渡安置用地、资金保障等破解城市问题的思路。钟村集体产权产权复杂性与产业转型发展困境的对策

    [关键词] 村集体财产；产权；复杂;工业发展；广州市

    [文章编号]1006-0022(2023)05-0131-06

    【中国图片分类号】TU982.29

    [证件识别码]B

    [引用格式]窦飞宇，王进新，周玉国。广州城中村集体产权产业转型发展策略[J].规划者，2023（5）：131-136。

    0简介

    《中共中央 国务院关于全面推进2022年乡村振兴重点工作的意见》提出，推动经济社会平稳健康发展，确保农民收入稳定增长和社会稳定和乡村的宁静。广州村集体土地存量占全市土地存量总面积的54%，是城市生产生活空间的重要载体。广州城中村集体物业拥有大量中小微企业。然而，随着城市发展、区域更新和产业发展，城中村集体属性面临转型挑战。产权不完整、村集体财产管理不规范等引发的多方利益冲突等问题，成为村集体产业转型发展的障碍，造成优质产业流失、产业链断裂。本文以广州市为例，分析村集体产权复杂产权问题的成因，并结合产业转型发展的目标提出解决建议，以期为城市稳定可持续发展做出贡献。经济。

    1 广州城中村基本情况

    近20年来，广东省第一产业从业人员数量逐年减少，第一产业从业人员占农村从业人员的比重从2000年的56%下降到2020年的37%。由于生产效率的提高，越来越多的农村人口放弃从事第一产业，转而从事第二、三产业。广州市是广东省主要人口流入地区，大量农民工在广州市城中村生产和生活。截至2019年11月，广州有1606个社区、1144个行政村。由于迁村遗留的历史遗留问题，大部分改制后的村庄仍保留村集体经济管理组织。广州还有1813个村庄仍然实行村民自治和农村集体所有制。综合考虑区位、现有建设用地规模、流动人口比重、产业发展等因素，将1104个村庄纳入城中村研究对象。城中村研究对象数量占村庄总数的61%。

    广州城中村提供了全市31%的住宅用地，容纳了全市47%的常住人口。广州城市更新工程基础数据调查公布的数据显示，大量农民工居住在区位较好或集体经济较发达的城中村。例如，广州市越秀区西坑村的流动人口占比高达90%，而位于海珠区中部、大布市场附近的丰和村的流动人口则占总人口的90%以上在村庄里。随着城市的快速扩张，政府征用了大量村庄集体土地。村集体发展空间受到挤压，村民经济来源受到限制。这导致村集体利用有限的土地进行集体财产开发。这些集体财产已经成为村民生活的重要组成部分。重要来源。例如，位于广州中心城区的一个村庄，区位条件良好，村里流动人口占比高达85%。村集体经营收入主要来自集体财产租金，户均分红可达85.7万元。

    2 广州城中村集体产权现状

    2.1 城村土地是产业发展的重要载体

    1980年以来，一大批广州“三补一补”企业在农村集体建设用地上成长起来，成为农村集体经济发展的重要支撑和推动广州工业经济发展的重要实体。广州城中村提供了全市13%的工业用地。根据“四标准四实”工作①数据，广州城中村为20.48万家中小微企业、占全市25%的企业、24%的工业园区、1/3的城市提供了发展空间。城市的餐饮、购物、住宿等服务场所都在城中村。

    2.2 总体建设条件一般，环境质量较差

    目前广州城中村集体产权建设包括村集体经济组织自行建设、市场主体建设、村集体经济组织与市场主体合作建设三种模式。但由于规划建设申报、建设管理等机制不完善，集体产权建设依然存在。手续不齐全。村集体产权用地规模分散，目前建设质量一般。主要建设低强度、高密度的低层厂房空间。建筑形态破旧，整体环境质量较差。部分地区仍存在雨污合流、排水管网陈旧、未接入市政公共污水管网等问题。

    2.3当前产业低端、附加值低

    广州城中村集体房产主要用于商业和工业。工业门类虽多，但多为初级制造业，附加值低，产出效率低。物业租金收入已成为村集体经济收入的主要来源。存在两种情况：一是在经济发展较好的地区，如海珠区、荔湾区、天河区等地区，村集体主要通过出租房产获得收入，较少形成规模化的商业市场。凉城钟村（如山村茶叶市场、天河石牌村电脑市场、中大布料批发市场、立人洞淘宝村等）；其次，在经济发展一般的地区，如花都区、白云区等地区，村集体通过出租土地或房产获得经济收入。租赁集体房产的用途多为小型、低端劳动密集型产业的工厂、仓库。城中村发展相关产业带来的土地附加值较低。例如，同一地点城中村的私人住宅月租金还不到普通商品房月租金的1/2。

    三、城中村集体产权的复杂性

    3.1 征地和土地管理带来的问题

    3.1.1 历史征地导致土地利用分散

    过去，政府或企业征用土地时，存在“扬公抑私”的现象。大多以实施重大基础设施项目为导向，忽视征地对村集体经济的影响，缺乏对村集体经济组织未来发展的规划指导，导致出现以下两种情况：①规模村集体土地减少，造成土地紧缺，迫使村集体经济组织和村民高密度修建高层建筑，其中包括违法违规建设； ②征地分散、不集中，造成国有土地与集体土地之间的“插花”和“三明治”（图1），不同产权土地交错布局。阻碍了土地集约利用，造成国有土地与集体土地相互制约的局面。

    图1 广州市某村集体土地与周边国有土地交错布局示意图

   

    3.1.2 土地权属登记及认定问题

    村集体财产土地权属登记认定中普遍存在三个问题：①村集体财产跨越村界，无法登记。企业租赁的土地跨越两个村，房屋也跨越两个村，无法完成“房地合一”（房屋所有权证和土地所有权证“两证合一”）的登记确权。 ②实际使用面积与凭证上记载的面积不符。在调查确认村集体财产建筑面积时，随着技术标准的优化和设备精度的提高，出现了实地测量面积与凭证上记载面积不一致的现象，导致村集体财产改造升级过程中查明的数据是否存在。争议。 ③存在征地未补，或者征地仍由村集体使用的情况。在土地用途改造开发过程中，村集体产权常常面临历史审批土地红线难以取消的问题。

    3.2 村集体产权建设管理不规范引发的违法建设问题

    3.2.1 法律程序不完备的建设现象普遍存在

    广州城市更新工程基础数据调查公布的数据显示，广州中心城区经济状况较好的9个城中村中，集体产权证记载的建筑面积占17%至集体房产总面积的74%，平均办证面积比例为43%，其余57%的建筑面积存在法定手续不齐全的问题。持证建筑面积比例较高的村集体房产主要用于住宿、办公、餐饮、纺织等行业，持证建筑面积比例较低的村集体房产主要用于仓储、汽车物流、钢铁等行业。

    3.2.2临时施工管理不规范

    临时建筑管理不规范主要体现在以下两点：一是部分村集体现有的临时建筑房产超过使用期限未拆除，一直处于经营状态，导致临时土地上的房产被遗弃。直到今天。根据相关要求，临时用地上的建筑物可以根据城市建设管理的需要进行拆除，无需安置或补偿。二是一些村集体临时建筑已按程序将下层使用期限改为永久使用，但上层仍暂时保留使用。临时保留的建筑在后期城市建设管理中可以无条件拆除。城中村集体房产改善升级改造过程中，对于上述两类临时建筑的改造标准如何确定存在争议，导致改造进程缓慢。

    3.3 村集体财产管理不规范引发的产权纠纷

    3.3.1村集体财产合作开发存在的问题

    由于广州村集体经济组织发展的需要，且历史上缺乏相关法律规范，不少社会伙伴与村集体经济组织签订协议，共同开发集体财产，引发了“土地投资”现象。 ”，而投机者大部分是村民。 ，投资的土地大部分是农用地。目前，广州城中村存在大量手续不齐全的建筑。具体情况有以下三种：①社会合伙人未在约定期限内按照约定完成交付和归还财产，社会合伙人按照合同向村集体拖欠租金。其中，存在违约纠纷或用地手续不全的，租赁期满后财产归村集体所有。 ②社会合伙人在约定期限内完成交付房产并回租，双方按照协议约定分享收益。但存在土地使用手续不齐全的问题。租约期满后，该财产归村集体所有。 ③社会合作者直接征用村集体土地用于产业发展，用地手续不齐全。土地及其附着物实际上属于社会伙伴。上述村集体财产大多存在产权不明、合同未到期、建筑物较新或未建设等问题。在这种情况下，村集体财产的转型升级涉及政府、村集体经济组织、村民、合作企业、租户等。有人类等多个主体。这些主体相互独立，利益诉求各异，协调困难。

    3.3.2 租赁管理不规范

    租赁管理不规范主要体现在两个方面：①租赁期限超过法定要求。 《中华人民共和国土地管理法》明确规定，集体经营性建设用地的租赁管理参照同类用途的国有建设用地实施。 《中华人民共和国民法典》规定，租赁期限最长不超过20年；超过20年的，超出部分无效。但在实际操作中，由于法律意识不足、相关利益分割等问题，村集体财产的租赁期限将超过20年。例如，位于广州花都区中心城区的一个村庄，与私人或企业共签订了28份协议，以开发村集体财产及相关利益共享。其中5份协议的租赁期限为70年，全部归村集体所有。配合制作组。同时，双方在合作协议中明确，任何一方不得中途解除合同，否则应赔偿对方全部经济损失。 ②多次转租。 《中华人民共和国民法典》规定：承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人。承租人转租的，承租人与出租人之间的租赁合同继续有效，第三人不得对租赁物造成损害。租赁物灭失的，承租人应当赔偿损失；承租人经出租人同意将租赁物转租给第三方，转租期限超过承租人剩余租赁期限的，超出部分的协议对出租人不具有法律约束力。 ，除非出租人和承租人另有约定。

    4 广州城中村集体产权产业发展转型的困境

    4.1优质产业做大做强困难

    4.1.1 村集体产权土地分散、碎片化造成产业发展转型困境

    由于利益驱动和土地开发缺乏统筹规划，广州村集体产权用地普遍呈现用地分散、布局碎片化的特点。广州市村级工业园区平均用地规模仅为4.8 hm2，70%的园区低于平均规模。大部分土地都很小。村集体产权与其他国有土地混用的现象在中心城区极为普遍。例如，海珠区的一个村庄，区位好，土地价值高，村集体经济非常发达。该村某村集体土地面积1.52 hm2，建筑面积18500 m2。中国电信不规则地分布在其周围。建设用地、商品住宅区用地等国有土地（图2），村集体产权用地无法扩大开发，与周边土地一体化开发更是困难重重。

    图2 广州市某村集体产权土地及周边国有土地布局卫星图

    4.1.2 土地使用手续不完善，制约了村集体经济和入驻企业的发展。

    土地使用手续不齐全的问题，制约了村集体经济组织和入驻企业的进一步发展。表面上看，村集体房产为租金敏感的中小微企业提供了低成本的产业空间，但实际上大多数村集体房产的用地手续并不齐全。对于入驻企业来说，这也限制了行业类型和企业的成长，甚至影响了一些优质企业的上市计划。在完善历史用地审批程序方面，为严格限制倒卖土地，广东省出台了一系列政策，要求对历史用地审批程序进行实质性更新和改造。这些政策针对的是目前建设经营状况良好的优质企业。 ，容易造成资源浪费和重复建设问题，不利于现有产业的长期稳定发展。此外，在整村综合整治项目中，用地手续不齐全，会造成房产改造金额评估上的争议，导致整体转型升级难以推进。

    4.1.3与周边土地开发没有联动，综合效益不足。

    目前，村集体房产的建设布局主要是为了满足最基本的生产需要。城中村为相关行业从业者提供价格低廉但缺乏管理的出租房屋和综合生活服务设施。区域工业经济要持续发展，就必须引进专业技术人才。现有公共服务设施无法满足人才生活、娱乐、教育、医疗等需求。2020年11月，广州市出台《广州市工业产业街区管理办法》，划定443.29平方公里的一级控制线工业区块，其中13.92平方公里位于老村存量图上。这些地块大多用于发展制造业，并配备了各类企业服务、人才培训、生活设施等综合功能设施。村集体物业的发展必须与周边的各项综合服务挂钩。通过完善市政基础设施服务、人才住房保障非自住乡村住宅全租运营、整体环境质量提升、产业提升和区域发展的良性循环，保证区域产业经济发展的同时提高综合效益。

    4.2 转型升级相关政策保障不足

    4.2.1以综合改造为主，改造周期长，易造成产业流失

    广州市现行城市更新改造政策中涉及村集体土地改造的政策，主要强调村集体土地与村住宅的整体联合改造，并在用地规模、准入条件、公益性和商业性等方面进行了重点关注。土地流转等。限制村集体财产个体改造。一般来说，城中村整体改造周期较长，村集体产权用地涉及的利益相关者相对单一，建设量较小。因此，在整村改造时，通常优先考虑村集体财产拆迁，腾出的土地空间首先用于村民安置房和公共服务设施建设，而村集体财产重建则优先用于村集体财产的拆迁。排名较低。在相对顺利的条件下，整个村庄的全面整治需要6到9年的时间。对于中心城区或产业发展状况较好的地区，很容易造成产业空间供给缺口、客商流失、相关产业供应链断裂。 、村集体经济收入中断等问题，以及转型升级后招商引资的不确定性等问题也会对区域经济发展产生影响。

    4.2.2 村集体财产转型发展过程中面临的补偿核算准则问题

    （1）重建和移民安置数据难以识别。根据《广州市旧村综合改造成本核算办法》（以下简称《核算办法》），城中村改造和改造升级中，“按照现有建筑面积确定的，集体经2：1，或者按照保证重建后集体经济财产收入不减少的原则，将批准重建总额折算为批准重建总额，剩余面积可按房屋进行补偿。 2009 年 12 月 31 日以后建设的建筑，没有合法证明的，不予批准。本款所称“合法”，是指房屋权属证明或者合法的建设申请手续。”但在实际操作中，面对大量无合法证明的房屋，一些村集体放弃了按规定审批重建金额。 2：1并选择按照“经济收益不减少原则”进行折算，集体经济收入数据的准确性难以判断，计划审核也难以判断，还有利息空间。游戏。

    （二）成本评估缺乏依据。广州市自2012年起陆续出台相关政策，明确了旧村改造的补偿标准、改造费用等内容，并在十余年的实践中不断优化调整标准内容。虽然鼓励村集体工业用地与村住宅同步改造，但根据《核算办法》等文件的规定，在重建安置的建筑安装费用中，与工业相关的重建内容只有办公楼。和商业建筑。这两类中，对于村集体财产改造后仍用于工业用途的情况没有规定，这给村集体工业用地单独改造成本的核定带来了困难。

    4.2.3与转型升级产业没有精准对接。

    对于城中村整体改造，广州市明确，基础数据公布后可公开招商引资、引进合作企业，市场力量可提前介入。这有利于统筹规划产业定位、建设标准以及后期管理运营的转型升级。 。村集体房产自主改造升级项目必须符合农村“三资”管理规定，改造完成后由村集体招商引资。如果由政府统一负责招商引资，规定对供需差异考虑不够，就会导致村集体的积极性无法充分发挥。一些权利人甚至可能对政府主导下引进的企业产生抵触或有所顾忌。这些问题使得项目在改造初期很难找到并对接有需求的企业。工业生产建筑及配套建筑的层高、宽度、承重等无法定制，不利于产业转型精准对接，甚至造成施工延误。屡屡浪费。

    4.3 产业淘汰和替代困难

   

    4.3.1承租人赔偿依据不足，协商提前终止合同困难。

    村集体工业用地上现有的企业大部分是村集体自行引进的。改造过程中，村集体需要自行与企业解除合同。对于承租企业，广州市目前仅在《广州市国有土地房屋征收与补偿实施办法》中明确，对公有住房承租人给予被征收房屋价值补偿金额加奖励之和的30%。承租人放弃租金。补偿。集体财产承租人在改造过程中的赔偿没有法律依据。在实际操作中，只能由出租人和承租人协商解决。对于一些主要生产重型机械的承租人来说，其机械搬迁费用甚至超过了房产重建的费用。当租约尚未到期时，出租人和承租人之间很难协调。对于村集体来说，不少承租企业是村干部通过招商引资引进的，解约困难。此外，不同企业的租赁条款不同，补偿标准也不同，谈判难度加大。大多数村集体账户没有足够的现金来完成承租企业的解约补偿，大多需要引入合作企业共同解决这一问题。

    4.3.2乡村集体没有足够的资金，人力和物质资源来实现财产转型，升级和翻新

    由于工业消除和替代周期将直接影响乡村集体的经济收入，因此该村集体缺乏对财产转型和升级的热情。此外，乡村集体缺乏足够的资金和专业人力，因此很难提前实施投资资金进行翻新，然后吸引投资的模式。同时，由于政策指导和限制，乡村集体财产的转型和升级项目对社会资本没有吸引力。在早期阶段没有明确的身份，企业促进资金参与的可能性并不高，这使得乡村集体财产的转型和升级变得困难。很难前进。

    5城市村庄集体产业的转型和发展策略

    5.1总体计划和整合以支持高质量行业的实施和发展

    5.1.1指导关键领域的行业大规模发展

    打破了乡村级工业园区，物流公园，批发市场等的转型和升级部门管理的障碍，并协调各种类型的集体工业土地和国有土地的规划。对于在关键功能区域范围内且与区域工业发展定位一致的乡村集体产业，我们将解决其发展所面临的问题，例如分散和零散的土地，并通过替换土地更换，形成大型公园政府购买和存储，以及储存和改革的结合，以支持高质量的行业实施和发展。

    5.1.2尊重历史事实并通过历史批准文件改善了土地征用程序

    为了解决不完整的土地使用权的问题，有必要根据政策法规来弄清目前的土地使用情况，考虑历史事实并确定土地使用批准程序。根据不同土地包裹的实际条件，将分别改善集体建筑土地，土地征收和农业依程序的程序。对于涉及历史批准土地的物业，建议首先澄清它是否获得了法律和有效的批准文件。如果已获得法律批准文件，则允许涉及的土地包括在乡村集体财产中，或以历史土地形式的整体转型和升级城市村庄的升级。项目，并将其视为国家拥有的建筑土地，其使用权属于村庄集体，并根据法规完成土地征用程序。

    5.1.3以长期目标和全面利益为导向

    以乡村集体工业用地的转型和升级为起点，我们将改变过去与过去旧村庄翻新相关的静态发展思维，并促进城市村庄从基于“静态平衡”的全面转变计算经济账目“动态协调”。根据整个计划，将提前开始村庄集体工业土地翻新以缩短项目周期，并将引入高质量的企业以提高该地区的整体价值，这将有助于减少随后的村庄翻新的建设量。通过提前启动乡村集体工业用地的转型，我们可以确保村庄的集体经济收入，同时支持旧村庄住宅的全面改善，并提供服务设施和基于政策的租赁住房，以通过全面改进旧乡村住宅。同时，从区域的角度来看，诸如生态恢复，历史和文化继承，改善公共基础设施以及环境质量改进等综合功能的逐步改善将被视为不断增强该地区对工业和人才的吸引力。

    5.2根据类型提高薪酬标准并标准化管理

    5.2.1放松政策限制和按类别指导工业发展

    一方面，我们应该改变限制转型和捆绑转型的想法，放松独立转型的乡村集体工业土地的条件，适当地为免费转移土地，配额扣除和其他条件提供福利，实施奖励建设超出标准的公共服务设施，并刺激参与者对转型的热情。 。另一方面，地区政府将以以工业发展为导向的方式对承租人进行全面评估和评分，然后根据分数对承租人进行机密管理。针对高质量的企业，他们将满足他们对不间断生产，进一步发展和增长的需求，以及那些需要转型的企业。为取消承租人企业提供正确的指导和相应的终止补偿。

    5.2.2结合行业的实际状况，提高薪酬和安置标识标准

    充分评估当前乡村集体物业行业的发展状况。对于2009年12月31日之前建造的乡村集体物业，必须根据“确保确保重建后集体经济财产的收入不会降低的原则，并结合行为准确的评估和证明的证明工业发展以确保乡村集体经济的稳定发展。完全考虑转型和升级后的工业介绍类别，并在“会计方法”中为工业型重建属性添加建筑和安装成本标准。此外，与引入行业的引入相结合，可以评估特殊过程生产需求的空间，并确定确定施工和安装成本。

    5.2.3政府建立了一个平台，以实现整个过程的准确对接

    基于基于平台的乡村集体行业的管理，将建立一个开放和透明的信息摘要和意图交易平台，用于供应和需求对企业投资，工业空间和乡村集体财产资源的供应对接，以减少信息损失和“中级” “交易成本并满足行业对接要求。 “双向自然”可以实现定制的设计和建设空间，以满足该村对未来的集体经济期望。创建一个良好的商业环境，指导市场投资资本，以转型乡村集体工业用地，并鼓励企业和专业运营机构探索多元化的转型模型和融资道路。

    5.3提供多方面的保证，例如土地和过渡重新安置的资金

    一方面，建立了乡村集体经济物业的使用和管理的文件信息数据库，以提供有效的管理和政府对接服务的基础。另一方面，每个地区政府将整理现有的工厂和公共服务资源的库存，并建立一个工业太空转移分类帐，用于在转型和升级乡村集体财产期间搬迁企业，并在期间稳定企业过渡期，避免行业流出。建立特殊资金，用于转变乡村集体工业用地，用于将很大一部分的公共福利土地，环境改善项目，企业终止，过渡期内的重新安置补偿和高质量行业介绍项目的项目。同时，全面发挥了地区国有企业的指导作用，并鼓励国有企业参与初步的租金许可，拆除和其他工作。

    6 结论

    本文将广州的城市村庄作为研究对象，以研究集体财产权的复杂性以及城市村庄工业转型和发展的困境。主要结论是：①村庄集体财产的土地破碎化是由于历史上的土地获取和土地管理中的漏洞而引起的；诸如不完整的土地使用程序之类的问题使得很难扩展和发展高质量的行业。建议加强政府土地规划和协调，以提供相对完整的土地和完整的支持设施，以开发高质量的行业。 ②从历史上看，乡村集体物业的不规则建筑管理导致了更多的非法建构，这使得在集体财产的转型和发展过程中重新分配福利变得更加困难。在这方面，建议您完善各种薪酬标准，并进一步标准化乡村集体物业的建设和管理，以通过转型和升级乡村集体物业来实现高质量工业承运人的供应。 ③对乡村集体物业的不规则管理导致更多的财产权纠纷，因此无法消除和撤离低端行业。建议从临时安置和财政支持的角度提供各种保证，以实现对乡村集体物业的有效和高质量使用。

    本文对广州城市村庄问题的分析主要基于过去五年来广州的实践。对乡村集体财产权复杂性的历史问题的分析缺乏更长的后续行动，研究结论仅针对当前的政策环境和发展。需求，这还不够全面。将来，研究团队将继续跟踪各种实际情况，并对财产权的复杂性以及工业转型和发展的困境进行更全面和深入的研究，以期为促进稳定的稳定提供更多的理论支持以及城市和农村经济和社会发展的健康发展。

    【笔记】

    2019年6月17日，广州市政府和城乡发展局发布了“广州市政府住房和城乡农村发展局的工作计划，以加深“四个标准和四个现实”结果的应用。

    ②在2020年11月，广州市政规划和自然资源局发布了“对广州的“房屋和土地融合”的“技术指南”调查，“乡村霍姆斯特德和集体建筑土地权利注册和认证工作（修订版）”。