党的十七大报告对政府网站建设的要求及地方政府网站绩效评估问题探讨

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    党的十七大报告明确提出，要完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务职能，这对政府建设提出了更深层次的要求各级网站。随着2008年第七届中国政府网站绩效评估大会的闭幕，我国行政体制改革和电子政务建设又向前迈出了坚实的一步。网站性能评价对地方政府网站建设具有决定性作用。其根本目的是为我国政府体制改革提供最直观的支撑；另一方面，在看到成绩的同时，地方政府网站绩效评价仍存在各种问题，值得深入讨论和研究。

    1.基础理论应用

    (1)“4E”标准

    20世纪80年代，英国效率集团在新财务管理方案改革中建立了经济（）、效率（）、有效性（）的“3E”评价方案。随后，英国财政部明确了“3E”解释的含义[1]：经济的，在保证适当质量的前提下，以最低的成本获得所需的人力和物力，并提供合格的服务。强调节约资源，追求成本最小化；效率，以一定的资源投入获得最大的产出，或者以最少的资源获得一定的产出，强调投入与产出的关系，追求投入的有效性；效益、事业、项目、组织的执行是否达到预定的目标、达到什么程度、产生什么影响和效果。强调的是结果，追求的是目标的优化。鉴于“3E”绩效评价指标过度追求经济效益而忽视社会价值等概念，如平等、公益、公平等，学者们在其中增加了“公平”（），使得它是“4E”绩效评价标准。这些可持续发展指标更直接地反映了政府事务的长远利益，为最大限度地减少行政干预、建立以市场为主体的经济发展环境提供了有利条件。

    （二）对标管理

    基准测试（）起源于 20 世纪 70 年代末和 80 年代初。美国施乐公司率先开创了基准测试。后来被美国生产力与质量中心标准化，成为一种基于模仿和超越理念的管理方法。基准测试是一个识别和引入最佳实践以提高性能的过程[2]。确定标杆对象后，将其作为政府工作的战略目标，将各阶段的实施成果与相对既定的标杆进行比较、跟踪、学习，找出差距并进行总结评价，及时调整实施情况和合理的方式，直到达到指定的基准，甚至设定更高的基准。对于地方政府来说，对标管理的首要目标是认识到自身的不足，然后根据本地区的实际情况选择对标学习对象，最后确定超越的深度和广度。在采用对标管理时，要注意将这种方法运用到内部和外部两个方面。在建立有效的竞争机制和激励机制的基础上，对内追求公务员素质的提高，对外创造更加显着的经济效益。基础设施的建设和完善、社会犯罪率的降低、人民满意度的提高等一系列社会目标。

    (3)平衡计分卡

    平衡计分卡最初源于美国研究院1990年主持完成的《衡量未来组织的绩效》课题的研究成果。在此基础上，该项目的负责人、美国著名管理会计师、美国管理会计师事务所总裁 公司进行了全面、深入的研究。随后几年，他陆续出版了《平衡计分卡：一个良好的绩效衡量系统》和《平衡计分卡》。 《计分卡的应用》等专着系统化了平衡计分卡的理论和方法[3]。将其引入政府绩效评价，补充可持续发展战略、环境因素等软指标，不再单纯以经济发展水平作为主要评价指标。政府的战略目标要求各个指标之间分配权重，强调评价指标与战略之间的相互因果关系。因此，组织的战略目标能够被清晰地描述，为成员所接受，并与个人目标相结合。可以说，绩效管理重在弘扬客户理念，而平衡计分卡则从财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个实际操作层面树立客户理念，重新厘清了长期以来的困惑。公共部门的服务。提高公共部门绩效评估的有效性和实用性的概念。

    2、地方政府网站绩效评价现状及问题

    从“十一五”电子政务建设规划来看，政府信息公开、在线服务、公众参与三大功能的实现程度，直接决定了政府网站的绩效水平，也决定了政府网站的服务水平。体现了政府职能转变和管理创新。意识和效果。因此，地方政府网站能否履行实际职能，能否真正提高政府“执政为民”的能力，成为衡量网站建设质量的标准，也为现有网站绩效提出了新的思路。评价体系。要求。

    （一）地方政府网站绩效评价指标设置方法有待完善

    2002年，联合国公共经济与公共管理组织和美国公共管理协会联合对联合国190个成员国的电子政务建设状况进行了调查、分析和比较，并发表了联合报告。报告提出了“电子政务指数”，从“政府网站建设现状”、“信息基础设施建设”、“人力资源素质”等方面衡量电子政务发展水平，并划分了电子政务发展水平。 ——各国政府网站建设进入初级阶段。 、完善阶段、交互阶段、在线交易处理阶段和无缝链接5个阶段来量化各国电子政务实施水平[4]。我国2008年评价工作根据国家网站内容建设的重点，重新设计了省市政府网站用户调查问卷。 7月1日至10月中旬，中国软件测评中心组织了近500人的调查组，对32个省级政府网站、333个地级政府网站进行了实地调查。自10月15日起，对收集到的问卷进行了系统分析，并将结果汇​​总到2008年综合绩效评价结果中。

    由于各地区经济发展水平存在差异，用同一标准评价不同地区政府门户网站的建设水平是不公平的。软硬件基础设施的差异会极大地影响地方政府网站的建设。排名上，这种差异尤其体现在我国地方政府的横向比较上。由于我国东部沿海地区经济发展明显比中西部地区发达，政府网站建设阶段较高，互联网普及率也相应较高。在需要公众参与的网站绩效评估指标上将具有明显优势。如果各地做得不对，按照经济建设水平或者政府网站建设阶段来区别对待，那么政府网站绩效评价的指标设置不仅达不到公平的最基本要求。而只是评价，反而会对落后地区的网站建设产生负面影响。

    （2）地方政府网站绩效评估评估人员资源亟待整合

    地方政府网站建设根本上是为了解决民生问题，而不是为了展示一个政府网站设计得有多漂亮，或者政府的面貌和政绩有多么显着。因此，政府网站绩效评估需要以结果为导向，以惠民为目的。目前的方法大多是引入第三方参与评估，即专家评估、机器评估、用户满意度评估。其中，专家评审以其可操作性、客观性、公正性和科学性，成为我国政府网站第三方评价最重要的方法，被政府部门、研究机构和社会各界普遍接受。机器评估可以对网站的链接/浏览速度、网站可用性、网络安全性等做出更准确的评估；用户满意度评价可以让普通用户参与进来，深入了解政府网站的应用现状和需求，为政府网站的发展提供依据。为今后的发展方向提供可靠的依据。

    这三个方面的评价各有优缺点，结合起来可以取长补短。然而，在我国现有的地方政府网站绩效评价体系中，这三个方面并没有实现真正的有机结合。比如，专家把大部分精力投入到具体指标的设计上，没有提供详细的奖惩措施和如何改进的参考意见；机器评价似乎是一大堆参数，普通人无法真正理解指标的设计和评价。意义;用户满意度调查获得的信息主要是宏观的，无法对具体指标进行准确、细致的评价。这是最大的缺点。因此，如何整合和利用评估者的资源是改善现有绩效评估瓶颈的突破口。

    （三）地方政府网站绩效评价实际运用难以落实到位

    在我国政府由管理型向服务型转变的过程中，电子政务无可争议地成为实现政府职能转变的重要途径。地方政府网站的建设水平也成为实现电子政务最直观的方式。标准，也就是说地方政府网站绩效评价的一个重要目标是检验各个地方政府的服务功能。事实上，以政府网站建设为标志的电子政务成功率普遍不高。世界银行首席信息专家罗伯特·舒瓦尔指出，发展中国家约35%的电子政务项目完全失败，50%的项目部分失败。根据该集团的报告，即使在美国这样的信息强国，2002年政府和企业信息化项目也有22%完全失败，49%部分失败[6]。电子政务成功率低，意味着政府服务职能的发挥受到抑制。如何更好地发挥地方政府网站的服务功能，应成为政府职能转变过程中绩效评价的突破口。地方政府网站建设除了加快政府转型之外，根本上是为了为人民群众提供更多更好的服务。我国政府的电子政务建设还处于起步阶段。以浙江省“政府网站绩效评价在线调查”统计为例，共有2281人参与调查，其中参与调查率为86.46%。年龄范围在24岁至45岁之间，79.44%的受访者具有本科或大专学历，31.78%的调查者属于党政机关/社会团体和事业单位，19.3%为企业管理人员。 7]。这些数据反映出关注政府网站绩效评价的人群范围有限，全民参与的目标还远远没有达到，网站的宣传力度也不够。只有2000多人自愿参与调查。与如此庞大的网民基数相比，可见广大民众并不把政府门户网站作为习惯性的浏览对象。如何让政府门户应用真正渗透到百姓日常生活中，也对地方政府网站绩效评价的设计提出了新的挑战。

    三、完善地方政府网站绩效评价的相关建议

    （一）用好“4E”标准，“两性”并存

    “4E”标准应用于地方政府网站绩效评价，归根结底是关于“投入产出”的关系。如果将地方政府网站建设视为一项基础互联网工程，就会形成一系列的投资指标，比如政府网站建设所投入的人力、物力、财力，即经济性；流程指标，如政府网站建设进度、政务流程设计是否合理、能否快速解决群众问题，即效率；产出指标，即政府网站的执行绩效，能为公民提供什么样的服务和服务程度，即效益或效果。一般来说，输入指标的状态决定过程指标和输出指标的状态，但不是充要条件。拥有一定的输入并不能保证立即输出。如何以最小的投入获得最大的产出，需要设定过程指标并对其进行指导和规范。国外研究指出，政府网站绩效评价不应仅仅关注政府网站提供的信息和服务的数量，还应关注政府网站向用户传递信息资源和服务的方式。而政府网站如何满足全社会各层次用户的需求，如何为不同层次的用户提供所需的信息，即基本的公平。因此，地方政府网站绩效评价应同时考虑地方政府网站建设不同标准的投入指标、过程指标和产出指标，使地方政府网站建设与地方政府网站建设相适应。区域信息化水平和经济发展状况。评价结果具有实质性意义。

    此外，公平还体现在投入产出过程中“性别”指标的设置，即积极指标和消极指标。积极性指标又称“积极指标”，主要反映地方政府网站建设过程中取得的进展和成果，如公众对政府网站工作的满意度等。值越大，进度越大。负面指标又称“负面指标”，反映地方政府网站建设中存在的消极方面和实际问题，如政府网站链接错误页面数量等。值越小，评价越好。地方政府网站的绩效评价指标大多为正向指标，但从指标的设置方式来看，非常有必要设置一定数量的负向指标，从正反两方面综合评价政府网站的建设状况方面。

    （二）利用标杆管理和第三方保驾护航

    对标管理方法分为4个步骤：选择-学习-改进-探索。在这个过程中，应该清楚的是，标杆管理的应用是有条件的。如果用在量化指标上，用于地方政府网站绩效评价是可行的。否则的话，就很难了。首先，政府必须清楚地了解自己网站的工作流程。使用时必须详细描述对标项目涉及的深度、广度、资源、时间及相关数据，确保对标管理的原则在整个过程中得到合理运用。方法。其次，在政府网站评价过程中，我们可以利用其外向型的特点，吸引评价的主要能量从过去的内部竞争转向外部竞争和长期发展，然后结合自身网站的特点，寻求基准与我们自己之间的共同点。 ，进行模仿与创新相结合的变革，而不是完全照搬，从而获得竞争优势。最后，通过对标管理，可以使地方政府网站绩效评价能够分层次进行，如县级最优标准、市级最优标准、省级最优标准，使评价指标更具可操作性和有效性，在评估过程中。过滤掉不可控因素。

    在地方政府网站绩效评价和实证分析中，需要强化“第三方”的主体地位，包括非政府组织（NGO）、志愿协会、社区组织、利益团体等。鼓励和发展专业评估机构。一方面，要树立评估机构自身的公信力，坚持评估过程的公开透明、评估结果的客观公正、评估的独立性和方法的科学性，并通过相互竞争，优胜劣汰，逐步赢得评价的权威。另一方面，各评价主体之间必须形成良性互动关系。为了克服各方意见不可避免的片面性，结果应由专门的、独立的绩效评估机构依法公布。当前，仍然需要大力发挥第三部门的作用，特别是在我国科研机构市场化运作尚未成熟的阶段。政府应主动承担起培育和促进第三方评估机构发展的责任，同时保证这些机构的独立地位。同时，应当为较为成熟的机构提供一些制度保障，或者加强已经具有合法地位的评估机构与其他社会专业组织的合作。除了提供充足的资金支持外，政府还应在进一步加快信息公开步伐的同时，为此类外部评估机构提供必要的信息资源条件。最重要的是，政府在规范中介评估组织行为的同时，需要采取开放、包容的态度，给予其组织调查、评估、发布结果的更大空间和自由。

    （三）重视公民参与、网上办理

    在信息技术发展的今天，公民有效参与的各种方式应拓展，由单纯登录政府网站浏览信息发展为网上论坛、网上投票、官方博客、政务会议直播等……变被动参与为主动参与。指标也应进一步创新，细化为公民参与评估相关的各类标准。其次，评价指标体系应增加能够体现公民知情权、参与权的指标，实现行政机关与社会公众的信息共享，提高公民参与积极性。政府必须通过门户网站确保决策过程的民主化。只有找到公民参与的有效途径，政府才能将不同群体的不同利益诉求纳入早期政策决策。评价体系应该有独立的指标来显示公民参与对政府早期决策的影响程度，并筛选出需要较高程度的公民在线评论的决策类型，从而更好地利用公民参与，提高决策的有效性。 2007年，中国政府网站绩效评价指标体系开始单独列出县级政府网站，表明县级政府网站在电子政务建设中占据基础和核心地位。因此，应特别加强县级政府网站在线处理能力的完整性和实用性，使表格下载等初级功能逐步发展为高级功能。此外，各级政府要根据本地区在线服务发展情况，增设“三农”服务考核指标等指标，推动政府网站明确服务公众，实施维护服务。网站的长效运行机制。最后，政府网站要想获得良好的在线处理能力，必须依托电子政务技术，对网上业务流程进行梳理、重组、整合，提高工作效率；要培训电子政务专业人员，保证网站各栏目的质量和可达性，杜绝政府网站采用突击工作方式应对绩效考核。

    4. 结论

    地方政府门户网站建设水平直接体现了地区电子政务发展水平。也是我国政府贯彻“执政为民”理念的重要平台。政府网站绩效评价指标直接关系到各级政府网站的发展方向，应引起社会关注。受到社会各界的广泛关注。近年来，政府网站建设水平虽有所提高，但仍存在访问量低、关注度低、发展目的不明确等问题。如何进行更合理的指标划分、更好的评价体系设计、更充分的各方参与仍然是政府部门的首要任务。现阶段，我们要进一步围绕发展社会主义民主和加强行政管理体制改革的目标，加快政府网站建设，提高政府网站质量，持续推进政府网站绩效评价，使它是我国建设服务型政府的重要手段。