深化公路建设管理体制改革的指导思想与基本原则

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    各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团交通运输厅（局、委）：

    为深入推进交通运输改革，全面实施现代工程管理，提高公路建设管理水平，现就深化公路建设管理体制改革提出以下意见：

    一、深化改革的指导思想和基本原则

    （一）指导思想。

    贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照全面深化改革的总体要求，全面推进依法治国推进国家治理体系和治理能力现代化，处理好政府和市场的关系，保证市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。完善市场机制，创新管理模式和政府监管方式，落实建设管理责任，改革和完善建设管理体制，建立与现代项目管理相适应的公路建设管理制度，促进公路工程科学发展和建设。公路建设安全。为发展提供制度保障。

    （二）基本原则。

    依法管理。完善公路建设和管理相关法律法规，推进公路建设法制化，实现依法建设、依法管理、依法监管。

    责任和权利是一致的。明确公路建设项目相关主体的责权，确保责权对等，落实责任。

    科学、高效。整合项目管理职责，减少管理层级，创新管理模式，推进专业化管理，提高管理效率和施工管理水平。

    公开透明。完善和规范公路建设市场，强化政府监管，规范权力运行，铲除公路建设滋生腐败的土壤和条件。

    2、健全公路建设管理四大制度

    （三）落实项目法人责任制度。

    公路建设项目法人由项目投资者和项目建设管理法人组成。项目投资者依法履行投资者职责；工程建设管理法人是指依法设立或者认可并具有注册法人资格的企业事业单位。负责公路工程建设管理，承担工程质量、安全、进度、投资控制等法定职责。 。

    公路建设项目应当实行项目法人责任制。对目前由地方政府或交通运输主管部门直接负责建设和管理的国省干线公路和农村公路项目，要按照政企分开、分离的原则，逐步过渡为公路管理机构进行项目建设。政事分开，监督与执行分开。管理法人责任，或通过建设代理机构负责建设的专业项目管理单位。

    根据项目投资性质，政府作为投资方的，应当依法确定企业事业单位为建设管理法人；企业作为投资者的，应当设立项目建设管理法人。项目建设管理法人应当具备与项目建设管理相适应的管理能力，承担项目建设管理职能和相应的法律责任。项目建设管理法人不具备相应的项目建设管理能力时，应当委托符合项目建设管理要求的建设机构实施建设管理，并依法承担各自的法律责任。项目法人提交项目设计文件时，项目建设管理法人的相关信息应作为文件的一部分提交。交通主管部门在审批设计时，应当对项目建设管理法人的管理能力进行审查。对不符合项目建设管理要求的，要要求其按规定补充完善或者委托建设。

    各地交通主管部门应根据交通运输部《关于进一步加强公路项目建设单位管理的若干意见》（交工发[2011]438号），结合本地区实际情况，制定项目具体建设管理能力以及具体的项目条件。要求主要包括项目管理机构的组成、职责分工、项目负责人等关键人员的配置及资质、项目建设管理经验等。

    交通主管部门要以项目为单位，对项目建设管理法人、法定代表人和项目管理关键人员进行考核和信用评价，不断完善项目建设管理法人的监督约束机制和责任追究机制。考核内容涵盖项目建设管理法人和主要负责人的管理行为，以及项目建设的质量、安全、进度、成本等控制情况。通过考核激励和责任追究，强化项目建设管理法人的主体意识和责任意识，提高项目管理的专业水平。

    （四）改革工程监理制度。

    坚持和完善工程监理制度，更好发挥监理作用。根据项目的投资类型和建设管理模式，项目建设管理法人自主确定项目监理的实施形式。

    明确监管定位。工程监理不作为项目管理的独立第三方。监理单位是对委托人负责的受托人，按照合同要求和监理规范提供监理咨询服务。

   

    明确监管责任和权利。监理工作是工程建设管理的重要组成部分。监理单位应当按照工程建设管理法人的要求和合同规定的权利和义务，依法、按合同开展监理工作。工程建设质量安全第一责任人是建设单位，勘察设计质量安全第一责任人是勘察设计单位，监理单位应当承担范围规定的相应责任依法签订监理合同。

    调整完善监督工作机制。完善监管工作，以质量安全为重点，加强程序控制、过程验收和抽查考核，强化隐蔽工程和关键部位监管，精简内部工作量，明确环境监管和安全监管内容，落实监督和监督。在质量和安全等问题上拥有否决权。

    引导监理企业和监理从业人员转型发展。引导监理公司逐步向建设代理、咨询、可研、设计、监理一体化发展，拓展业务范围，根据市场需求提供高水平、多元化的管理咨询服务。政府部门也可以通过购买服务的方式委托监理公司开展相关工作。深化监事职业资格制度改革，提高监事的实践能力、专业技能和职业道德。引导监理市场规范有序发展，保障监理企业合理利润和监理人员合理待遇。

    （五）完善招投标制度。

    坚持依法选人用人导向。遵循“公平、公正、公开、择优”的原则，尊重工程建设管理法人依法选择参与单位的自主权。完善资格审查和评标工作，加强信用评价结果在招标中的应用，采取有效措施防止恶意低价投标和串通投标。大力推广电子招标投标，完善定额以下简易招标投标制度。加强评标专家管理，实行评标专家信用管理制度。

    完善规章制度体系。加快制定公路建设工程施工、设计、施工总承包招标管理办法和标准招标文件，加快修订施工、设计、监理等招标管理办法。对于投资者设计、施工的项目本身，投资者招投标等相关规定还有待进一步完善。

    加强政府监管。交通主管部门必须按照当地政府有关规定，对符合条件的公路建设项目招标进入公共资源交易市场。对投标违法行为必须依法予以纠正，不得干扰投标人的正常投标活动。要坚持信息公开，鼓励社会监督，规范招投标行为。

    （六）强化合同管理制度。

    各级交通主管部门和从业人员要强化法律意识和合同意识，杜绝违法合同、口头协议、纸面合同等违规行为。不断完善合同管理制度，研究制定《公路建设工程合同管理办法》，完善标准合同模板制度，制定代建、设计施工总承包、简化公路施工等标准合同模板，坚持规范工程建设合同管理。 。

    加强合同谈判、签订、履行、变更、结算全过程管理，进一步完善工作机制和管理制度，着力培养合同管理人才，提高合同管理科学化水平。加强合同执行监督，通过履约考核、信用评价、奖惩等措施，督促合同双方履约、守信。

    3、创新项目建设管理模式

    根据公路建设实际情况和投融资体制改革要求，为提高项目管理专业化水平，各地可根据本地区实际情况和本地区实际情况，选择以下三种项目建设管理模式：建设项目的特点。同时，为进一步激发社会资本活力，鼓励各地进一步探索政府与社会资本合作（PPP）模式等新型融资模式下其他有效的建设管理模式。

    (7)自我管理模式。项目建设管理法人负责本项目的全部施工管理和监理工作。项目建设管理法人必须具备相应的管理能力和技术能力，并配备具有相应职业资格的专业人员，能够完成全部项目管理工作，包括《公路工程建设监理规范》规定的相关工作，并项目建设管理法人应当根据建设项目的规模和技术复杂程度，从具有相应资质的监理单位聘请相应资质的监理人员，对工程质量、安全、进度、投资、环境保护等负责。各级根据自身监管能力负责监管工作。

    (8)改进传统模型。项目建设管理法人应当选择符合相应资质要求的监理单位，通过招标等方式对工程进行监理。按照监理体制改革的新要求，监理合同中应明确工程建设管理法人与监理单位的责任接口。项目建设管理法人负责项目建设的全面管理，监理单位受其委托，依法按照合同和授权履行。相应的责任。

    (9)代理建设模式。投资商或者项目建设管理法人应当通过招标等方式选择符合项目建设管理要求的建设机构承担项目建设管理工作。建设代理单位按照建设代理合同开展工作，履行合同约定的职责，承担相应责任。鼓励建设机构统一负责项目建设管理和监督。

    (10)确定施工管理模式的程序。项目法人向交通主管部门报送设计文件时，应明确拟建的施工管理模式（包括相应的监理选择办法），并提交相关材料。审批设计文件时，必须明确项目建设管理模式，以及建设管理法人、法定代表人、项目主要负责人等。采用代理建设模式的，应当明确代理建设单位和主要负责人。工程建设管理模式、工程建设管理法人等发生变更时，应当报原批准设计文件的交通运输主管部门备案。

    4、逐步实行设计、施工总承包方式

    （十一）各级交通主管部门应当鼓励工程建设管理法人根据工程特点，科学选择工程承包方式，逐步实行设计、施工总承包。设计、施工总承包商按照有关规定通过招标等方式确定，负责施工图勘察设计、工程施工和缺陷责任期修复。工程建设管理法人和总承包商之间的责任和风险划分必须通过合同明确。设计、施工总承包可以实行工程总体总承包，也可以实行路段总承包，也可以实行机电、房屋建筑、绿化工程等专业总承包。施工总承包方式下，要深化初步设计和概算，加强设计审查和设计变更管理，确保质量安全标准不降低和工程耐久性满足要求。探索实行设计、施工、定期维护相结合的总承包方式。

    五、建立健全统一开放的公路建设市场体系

   

    （十二）完善公路建设市场信用体系。

    加强信用信息基础建设工作。完善全国统一的从业人员和从业人员数据库，运用信息化手段实现信息共享，使市场主体信用信息公开、透明、有效。规范信用信息应用和管理，完善守信激励和失信惩戒相关制度。

    要扩大市场主体评价工作。做好勘察设计、施工、监理、检测检测单位信用评价，试点工程建设管理法人和施工机构信用评价，将各市场主体信用状况与招投标、资质审核等挂钩.

    建立重点从业人员信用评价体系。为项目建设管理法人、建设机构、勘察设计、施工、监理检测检测单位等主要从业人员和其他参与单位设立项目负责人、技术负责人、安全生产负责人等关键岗位的个人人员。实行信息登记和公开制度，开展个人信用评价，将评价结果纳入个人信用信息档案，并与招投标等工作挂钩。大力整治员工非法隶属关系、资质（素质）不实、不履行合同等问题，净化市场环境。

    （十三）加强代建市场培育。各级交通运输主管部门要建立健全代建项目管理规章制度，推行项目管理专业化。要通过政策引导和有效管理，促进代建市场规范有序发展。

    （十四）加强从业人员管理。交通主管部门、项目法人和相关行业单位要充分考虑不同层次、不同岗位员工的差异化需求，加强各类培训和经验交流。各公路建设项目参与单位要积极为一线操作人员创造学习条件，定期举办技术交流培训，使操作人员掌握工作技能，不断提高文化和业务素质。

    （十五）完善工程保险制度。根据项目规模、技术复杂程度、企业业绩、管理水平等，逐步实行差别化保险费率和浮动费率。通过市场风险管理机制，鼓励企业增强品牌意识、诚信意识和法律意识，并规范市场行为。

    六、加强政府监管

    （十六）加强事中事后监管。各级交通运输主管部门要按照行政体制改革要求，逐步简化事前审批事项，减少市场准入限制，加强项目事中事后监管，特别是对项目投资者资金到位情况的监管、招投标、设计审查、工程变更、工程验收等关键环节监管，重点纠正投标中非法干扰、暗箱操作、围标串标、试验数据和设计造假等问题对存在违法违规行为的，要加强对职工工资支付的监管。实行工程建设管理法人和其他参与单位责任登记制度，细化、细化相关单位和人员的责任。建立工程质量终身责任制和工程造价监督管理制度，健全设计变更管理制度、工程信息公开制度、材料设备阳光采购制度。对违反法律法规的参建单位和个人，要依法严肃查处，列入“黑名单”，并给予限期禁止参加招投标、吊销资质等相应处罚。证书、停止执业、撤销执业证书。

    （十七）创新监管方式。要针对新的项目管理模式、新的融资方式，研究制定建设项目监管模式、要点和措施。对社会资本投资的项目，必须制定相应的监管方案，明确监管单位、人员、职责和监管措施。提高监管针对性。要认真审查特许经营协议中有关质量、安全、工期、环保、检测频率等条款，明确项目建设管理法人的相关责任、义务和权利。严格审查技术标准、建设规模和重大技术方案，重点加强对施工程序落实、建设资金使用、质量安全等措施的监管。必要时，政府可以通过招标等方式选择第三方专业机构提供技术审评咨询、检测检测等相关技术服务，丰富监管手段，有效发挥监管作用。

    七、相关要求

    （十八）提高思想认识，加强组织领导。省级交通运输主管部门要高度重视公路建设管理体制改革工作，按照部级公路建设管理体制改革总体部署，因地制宜制定区域改革实施方案，明确职责，认真组织，狠抓落实，推动公路建设管理体制改革不断深化。

    （十九）积极开展试点，稳步推进改革。省级交通运输主管部门要结合本地区实际，组织开展自营模式、代建模式、监理改革、设计施工总承包等试点，并将改革试点方案报交通运输部供记录。处理好改革发展稳定的关系，既要积极推进改革，又要审慎可靠。既要做好改革的顶层设计和统筹规划，又要因地制宜提出可操作的方案。要跟踪试点进展，及时研究解决试点过程中发现的问题，总结经验，完善制度，推动推进。

    （二十）完善法制体系，实现法治建设。根据公路建设管理体制改革总体要求，结合试点情况，及时修订相关法律法规和规范性文件，细化管理制度，细化配套措施，健全法制体系，不断提高公路建设管理水平，实现公路建设管理规范化。合法化。

    交通运输部

    2015 年 4 月 13 日

    抄送：各有关单位、部规划研究院、政策研究室、法制司、综合规划司、安全质量监督管理司。

    交通运输部办公厅2015年4月14日发布