重大水利工程 PPP 项目投资回报机制分析：保障合作推进的关键

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    水利产业作为基础设施的重要领域，发展需要政府的大力支持和社会资本的参与和主体作用。重大水利工程建设引入政府与社会资本合作模式（PPP）。合理的投资回报是PPP合作成功的重要保障，也是项目管理规范化的重要支撑。项目投资回报机制主要说明社会资本获得回报的资金来源，包括项目收入来源、项目盈利机制和回报方式。目前，我国水利工程PPP模式在投资回报机制方面尚不成熟，投资回报规范化流程亟待加强。对重大水利工程PPP项目投资回报机制进行分析，建立健全合理的PPP投资回报机制，可以为明确项目融资方式、社会资本投资规模、收益分配方案等奠定基础。确保政府与社会资本合作积极稳妥推进。 。

    1、投资收益分析相关要求

    项目投资回报分析应根据现行国家和行业法规和规范，考虑重大水利工程建设项目的特点，严格执行国家现行财政、会计、税收、投资和价格政策和规定，从资本和债务入手资金、合理 重大水利工程建设对PPP投资回报的相关要求概括为两个方面：收入水平。

    1. 资本和债务资金

    无论采取哪种方式建设水利工程，水利工程项目资本金和债务资金的比例必须符合国家法律、行政法规的规定。根据《水利建设项目经济评价标准》和《国务院关于调整完善固定资产投资项目资本金制度的通知》的相关规定，目前国内纯水电项目和水利建设项目主要以发电为主，最低资本金比例为20%。对于以城市供水（引水）为主的水利建设项目，由于确定供水价格需要考虑的因素较多，与发电项目相比，其还贷能力相对较弱，负债资金比例应适当调整。原则上不高于65%；其他水利工程建设项目的债资比例根据项目具体情况和贷款能力测算结果确定，但不得高于80%。如果引入社会资本参与水利工程建设，社会资本的投资规模和比例也是需要考虑的因素。

    2.合理的收入水平

    合理回报是指在重大水利工程的建设和运营阶段，项目投资者不仅要保证水利基础设施提供的公共产品属性、保护水利相关产品消费者的权益，还要保证投资者获得利益。一定的回报，使其不会受到政策的影响。应对变化或行业不稳定等因素，促进重大水利工程健康可持续发展。由于重大水利工程PPP项目建设运营周期长、资金规模大，需要动态调整合理的收益水平，以适当反映不确定因素和宏观经济影响。

    相关规定明确了水利运营业的合理收入水平。例如，《上网电价管理暂行办法》规定，电力运营企业的合理利润以资本内部收益率为指标，根据长期政府定价确定。债券利率加一定比例； 《叶城市供水价格管理办法》规定了城市供水企业平均合理利润水平。一般情况下，净资产收益率应为8%至10%； 《水利工程供水价格管理办法》明确农业水价按照补偿供水生产成本费用、不含利税的原则确定，非农业水价利润率确定根据国内商业银行​​的数据。长期贷款利率加2至3个百分点确定。此外，财政部、国家发展改革委联合印发的《关于进一步做好政府和社会资本合作（PPP）工作的通知》指出，要坚决杜绝各类不合理担保或承诺。 、过度补贴或定价，并避免通过固定回报承诺和实际债务提供变相融资。

    2、项目投资回报水平的计算

    水利建设PPP项目投资回报水平的计算，以现行国家财税制度和价格体系为基础，充分考虑各种变化因素，合理计算项目收入、成本及相关税费，计算相关项目盈利能力指标并分析项目盈利能力以检验项目的财务可行性。

    1、项目收入

    在重大水利工程建设PPP项目中，预期营业收入主要来自于水利产品，包括供水收入和供电收入。分析水电产品的供需情况和市场前景，综合考虑国家和地方政府对项目产品价格的相关规定以及不同用户对水价（电价）的承受能力，确定水价（电价）可能的合理范围。电价）和预期的生产计划，然后确定可能的项目收入估算。此外，重大水利工程建成带来的土地增值和旅游效益也不容忽视。例如，城市防洪工程的完成或防洪保护区防洪标准的提高，将使一些过去被淹没的土地得到开发利用。

    2、工程造价

    工程总造价主要包括两个方面：一是建设期的投资费用，在项目可行性研究报告中有更详细的计算；二是建设期的投资费用。二、经营期间的营业成本及相关税费，主要包括年度营业费用（营业成本）、折旧（摊销）和财务费用等，年度营业费用主要包括材料费、燃料动力费、修理费等。费、职工工资、管理费、库区基金、水资源费（税）、固定资产保险费等费用。应根据当时当地的政策，并参考已建的类似工程的成本进行科学测算。

    3、现金流量及预期收益率

    在项目收入和总成本测算的基础上，按照《水利建设项目经济评价标准》对项目现金流量进行分析，编制各投资者现金流量表，计算项目主要盈利指标。对于采用模块化设计方式的PPP项目，必须单独衡量每个模块（移民等除外）的盈利能力。盈利能力分析的主要指标包括项目投资财务内部收益率（FIRR）、项目投资财务净现值（FN-PV）、投资回收期（Pt）等指标。项目投资回报水平计算流程如图1所示。

    4、投资回报及基准收益率

    判断一个项目是否可行的关键是将项目的预期现金收益率与基准收益率进行比较。确定基准收益率的基本原则是合理配置风险和收益，充分发挥政府预算资金作用，提高社会资本投资比例。目前水利行业财务基准收益率可参考表1，其中水库发电工程为7%，引水供水工程为4%。 PPP项目合同谈判阶段，可以根据现金流量表计算各方投资的财务内部收益率，并将财务内部收益率调整至双方认可的水平：调整合同条款。

    三、社会资本投入及回报方式

    PPP模式成功的关键是实现各方满意的项目利润分配和风险分担。在满足基本收入要求的前提下，设计各类项目融资方案，并在此基础上确定社会资本投资的可行规模。不同类型的项目，如经营性、准公益性、公益性项目，有不同的回报方式。社会资本通过项目获取投资回报的资金来源主要包括使用费、政府购买服务、政府补贴等。

    1、投资模式及比例

    在上述项目净现金流计算结果与基准收益率的比较基础上，下一步将确定政府和社会资本各自的投资比例。主要有两种模式：社会资本全额投资和政府与社会资本共同投资。一般来说，项目评估价值越高，政府直接投资的比例越低。当项目（或项目模块）的资金财务内部收益率高于或等于比较基准时，或者当项目（或项目模块）的资金财务内部收益率近似为0时，通常可以考虑社会资本全额投资。当项目（或项目模块）资本的财务内部收益率低于比较基准但大于0时，通常采用政府与社会资本联合资助模式。由于水利工程项目的准公益性质，这种形式较为常见。 《关于印发政府与社会资本合作模式操作指引（试行）的通知》规定，政府在项目公司持股比例应低于50%，无实际控制权和管理权。

    对于政府与社会资本共同出资的项目，为保证社会资本盈利，政府可以通过部分或全部收益让渡、调整特许期限等方式，使社会资本收益水平达到比较基准值。在此基础上测算社会资本投资规模。

    2、社会资本投资回报计划

    PPP项目中，社会资本回报方案主要包括用户付费、政府付费、可行性缺口补贴中的一种或多种。根据水利PPP项目的不同性质和特点，需要设计不同的回报机制，确保社会资本获得合理回报。基本原则是主要依靠水利产品收费和政府公共服务支出，以及政府补贴弥补最终缺口。

    用户付费方式是指终端消费者用户直接支付购买公共产品和服务的方式。社会资本依靠这种方式收回投资、运营和融资成本，获取正常利润。该方式适用于可操作性高、经济效益好的基础设施项目，政府在项目建成后合同期内授予社会资本（或项目公司）特许经营服务权，直接向最终用户提供公共服务。如市政供电供水、城市管道燃气及城市交通等。

    政府购买服务是指政府直接付费购买公共产品和服务。主要包括可用性付费、使用量付费以及两者混合模式。主要适用于污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等不直接向最终用户提供服务的基础设施项目，或项目建成后政府不能授予社会资本特许经营服务权（不具有盈利能力）的基础设施项目。完全的。 ，如市政道路、河道管理等。

    用户付费+政府补贴的方式。政府补贴是指在用户缴费不足以满足社会成本回收和合理回报时，政府以政府补助、优惠贷款、股权投资、融资担保等优惠政策形式向社会资本或项目公司提供的经济补贴。首都。在水利PPP项目中，当项目的运营盈利能力不足，仅靠用户付费不足以覆盖社会资本投资者的投资和运营成本时，为保证社会资本合理的回报水平，政府可以还利用补助金的形式向社会资本提供补贴。部分水利工程供电能力和市政供水能力正处于增长过程中，实现稳定发电和供水尚需时日。在此期间，社会资本缺口应通过财政补贴予以弥补。

    4、水利工程投资回报水平案例分析

    以我国某水利工程为例。该项目属于公益性基础设施建设项目，主要收入为供水和发电。由于该项目投资金额较大，目前条件下不可能以营业收入实现财务平衡。政府鼓励社会资本参与项目建设，社会资本在特许经营期内通过使用费获得回报。项目总投资包括三行中央预算安排投资额度的45%，地方自筹资金25%，拟引入社会资本承担30%。在项目营业收入和成本费用计算的基础上，根据项目现金流分析项目投资回报水平。

    1. 计算方案

    本案例采用项目投资的财务内部收益率作为投资者投资回报率的指标。根据《建设项目经济评价参数》，水利行业项目财务基准收益率（融资税前）水库发电项目为7%，引水供水项目为4%。结合水利项目的实际情况，特许期内，项目投资的财务内部收益率大于6%，认为满足项目运营的投资收益要求。

    该项目由政府和社会资本共同出资，政府转移部分或全部收入，促进社会资本收入水平达到比较基准值。收入转移考虑两种选择：一是将中央投资收入全部转移至地方自筹资金和社会资本，计算地方自筹资金和社会资本的财务内部收益率；二是将中央投资和地方自筹资金所获得的利润全部转入社会资本，并计算社会资本的财务内部收益率。考虑到水利行业的特点，工程规模大、建设周期长，运营期需30至50年。本案设置了高价方案和低价方案两种工程水价方案。

    2、投资回报计算

    根据项目全部投资现金流量表和全体投资者现金流量表，投资回报计算结果如表2所示。两个计划项目投资的财务内部收益率（所得税后）为目前银行长期贷款利率低于4.9%，项目盈利能力有限。方案2将中央预算内投资收入全部转入地方自筹资金和社会资本时，地方自筹资金和社会资本的财务内部收益率接近收入比较基准，可以作为比较基准。推荐的选项。

    考虑到未来价格调整等因素的影响，项目实际投资回报率是动态的，资金财务内部收益率可能不会达到或超过收益比较基准。为此，不同类型的水利工程投资可以利用社会资本作为野生优先股，地方自筹资金视同私募股权，中央预算投入视同私募股权，然后进行收益分配。予以考虑。

    五、建议完善收费和价格调整机制

    根据水利PPP项目类型，充分发挥价格机制在PPP项目中的关键作用，完善水价、电价等价格形成机制，落实扶持性价格政策，营造良好的政策环境。完善科学明晰的长期有效的价格机制，有效分担和控制PPP项目的主要风险，引导社会资本形成稳定收入预期的合力，积极参与水务建设和运营水利PPP项目。

    1、调价方式

    PPP项目调价方式相对灵活，主要包括公式调价、基准比价机制和市场测试机制。由于公式调价操作简单，易于设计和执行，因此在实践中经常采用公式调价。像自来水一样

    工程及污水处理工程通常以电费、人工费、化学品费、企业税等指标作为主要调价因素。当上述因素变化达到约定范围时，即可触发调价程序，并根据调价公式自动调整定价。

    2、调价程序

    调价启动机制分为定期调价和临时调价。定期调价是指项目公司定期根据调价公式重新计算价格或根据调价因素变化定期启动基准比价机制和市场测试机制，并向政府提出调价申请。此外，为了应对某些调价因素短期波动导致经营成本大幅变化的风险，调价启动机制中需要商定临时调价机制。价格调整申请可以由政府或社会资本提出。双方达成协议后，向物价主管部门提出申请，或者由物价主管部门直接提出调价申请，并依法履行调价程序。

    3、创新价格管理方式

    对实行政府指导价、政府定价的重大水利工程，定价过程中可尝试与社会资本投资者、PPP项目运营单位协商沟通，引导其充分反映意见和诉求；我们还可以确定PPP项目的社会资本。在合作环节，按照保证供货质量、价格水平不超过政府指导价上限的原则要求，通过招标、竞争性谈判等方式形成合理价格。此外，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本各方、公众和有关部门的意见。