二十大报告提出巩固公有制经济，城投企业如何转型升级？

hwyzw

    中共

    二十大工作报告中明确提出，要坚定不移地巩固和发展公有经济。如何推动城市基础设施建设投资企业（俗称城市投资企业）成为地方经济社会发展的支柱和压舱石，一直是地方政府关注的重要课题。

    后疫情时期，随着国内经济形势的变化和国家宏观政策的影响，转型发展成为城投企业的重要课题。2018年以来，陕西、湖南、江西等地将硬性数量控制作为地方标准化融资平台公司管理、推进转型升级的重要抓手;2017年以来，许多地方政府牵头出台了城投企业相关政策，城投企业的重组整合也频频发生;近年来，单个或少量城投企业出现债务违约的情况，反映出部分城投企业不堪重负，平台债违约事件时有发生。同时，上海城投、青岛城投、合肥建投等成功转型案例也相继涌现，为城投企业转型提供了经验和借鉴。可以预见，在城投企业转型发展的大趋势下，发展落后的城投企业要么被清零，要么被整合。

    因此，对于经历了快速成长期的城市投资企业来说，必须以高质量发展为导向的转型发展，提高企业系统性、可持续性和高效性发展。当然，要真正实现平台型企业的高质量转型发展，还有很多问题和短板需要研究和解决。其中，如果中共二十大后不能突破和排除存有债务、项目融资和企业转型这三座大山，就难以实现根本意义上的城市投资企业高质量发展。

    1. 城市投资企业面临的三座山

    在为多地地方政府和城投企业提供改革、重组、转型咨询服务的过程中，我们发现城投企业目前面临三座大山的压力：存债、项目融资和转型发展。

    （1） 堆积如山的债务

    城投企业的债务已经发展成一个庞然大物，城投企业的融资方式主要包括银行贷款、债券发行、信托和融资租赁等。其中，贷款是城投企业最基本、最重要的融资方式，但目前尚无公开数据。截至 2022 年 9 月中旬，城投债规模约为 14 万亿元，大量城投债将近三年密集到期，因此偿债压力巨大。据信托行业协会网站统计，截至 2022 年 6 月底，投资于基础产业（城投企业）的信托产品规模约为 1.6 万亿元。融资租赁行业城投企业的投资规模不会低于信托产品的规模。因此，可以简单地预测，城投企业的债务规模非常大。

    （2） 为山区融资

    当前城市投资企业的融资需求主要是满足新贷还旧需求，另一方面是稳定地方经济发展。当前，整体融资环境趋紧，尤其是后15号文时代，城投企业作为地方隐性债务的主要关联主体，在隐性债务监管较强的背景下，各融资渠道监管部门相继出台相关规则，加强对城投企业融资分类的监管。

    同年8月，为避免城投企业出现流动性冲击，银保监会（银保监会）对15号文发出补充通知，在具体实施层面释放一定数量的操作空间，但严格控制城投企业新增隐性债务的红线并未松动。

    在债券融资方面，2021年初，交易所联合全国金融机构投资者协会根据地方政府负债率等指标，将省市级地方政府划分为“红、橙、黄、绿”四个等级，并在此基础上对城镇投资债进行精细化管理。此举限制了高负债地区和资质较弱的城市投资企业发行债券规模和募集资金的使用，这意味着未来一段时间城投企业发行城投债的难度将更加大。

    在非标融资方面，各地降低非标融资规模和成本是大势所趋，尤其是资产管理新规出台后，非标融资渠道迅速收紧，原非标融资项目资金延续压力急剧增加。15号文的发布进一步强调，银行和保险基金不得违规通过理财、信托等非标产品向政府融资平台提供融资，明确了投资非标产品的“禁区”。

    （3） 变形山

    2014年以来，城投企业在隐性债务的严格监管政策下走出了转型之路，不断进行重组整合和深化改革。总体来看，城投企业应积极进行转型的原因主要有三点：

    一是满足政府债务管理的相关要求。可以说，政府债务管理改革是推动城市投资企业转型的核心也是最直接的原因。在防范化解隐性债务成为地方政府重要政治责任的时代，对城市投资企业的规范化融资和市场化转型发展提出了新的要求。

    二是满足国资国企改革的有关要求。新时期国有企业改革除了化解地方政府隐性债务外，还对推动城投企业转型发挥了重要作用。国资国企改革“1+N”政策文件体系相继出台，相关文件对国有企业改革提出了指导性意见，提出了许多具体要求。对于城投企业来说，转型过程中涉及的一系列问题必须满足国资和国有企业相关政策文件的要求，并符合国资和国企改革的发展趋势。城投企业要借着国有企业改革的东风，在新时代不断推进自身市场化转型发展。

    三是满足城市建设和发展的需要。当前，受中美摩擦、新冠肺炎疫情等因素影响，中国经济面临巨大的下行压力。作为承担政府扩业有效投资的主力军，城投企业未来也将重点关注政府鼓励的投资领域，包括新型城镇化、新基建、重大工程项目建设、战略性新兴产业、存量资产活化等。每个城市的资源禀赋不同，发展阶段不同，相应的需求也不同，需求会随着政策的变化和发展进步而动态变化。因此，城投企业的转型也必须满足所在城市的建设和发展需求。

    第四，满足自身发展需要。城投企业是我国特殊发展时期的产物，为弥补资金缺口、推动城镇化进程做出了巨大贡献，也经历了快速发展。然而，在盲目追求扩张的同时，也逐渐暴露出政企分不开、发展定位不明确、发展思路不明确、发展后劲不足、债务负担过重、管理手段粗暴等问题。在加强地方债务管理、推动城市新发展的现状下，城市投资企业固有的发展思路和发展模式已不受欢迎，迫切需要通过转型实现自身的可持续发展。

    二、城市投资企业未来如何走

    面对三座山带来的压力和阻力，城投企业要认真学习领会党的二十大报告提出的新精神、新要求，紧跟时代步伐，顺应实际发展和问题导向， 把握新型城镇化发展大局，充分认识和领会新形势下规范政府投融资发展的本质要求，不忘成立城镇投资企业的初心，牢记让城市更美好、人民更幸福的历史使命， 并转变观念，用好政策，规范融资，从转变观念、用好政策、规范融资、能力建设四个方面进行能力建设，拓宽和稳定转型之路。

   

    （1） 改变观念

    城投企业转型，首先需要转变观念，明确政企关系。无论是顺应当前的经济环境和政策要求，还是为了实现城投企业自身的转型发展，厘清政府与城投企业的边界和关系，都是城投企业代表政府剥离融资职能后，推动平台型公司转型发展的根本和关键。这是因为转型的城市投资企业需要从法律的角度承担自身的风险和利润，在管理上“去行政化”，在金融上划定与政府的债务关系。

    第二，城投企业转型是一个长期的过程，需要循序渐进地进行。根据《地方政府投融资平台规范》（1.0-5.0），平台公司分为“第三代公司”（1.0版）到“跨国经营的国有资本投资控股集团”（5.0版），大多数地方城投企业目前处于从2.0到3.0的过渡期。因此，城投企业的转型不是一蹴而就的。城投企业应抓住机遇，结合自身能力和资源优势，从城投企业1.0阶段到5.0阶段不同层次聚焦城市运行，实现转型升级。

    第三，城投企业转型是一项系统工程，需要多方实施。城投企业转型涉及企业现代公司治理体系、战略管理、业务发展、组织控制、人力资源、品牌文化、制度与流程等各个方面。

    （2） 善用政策

    城投企业转型要迎合国家政策热点，积极谋划重大项目。乡村振兴、城市更新、生态环境保护、县域城镇化是国家大力支持的热点领域，存在大量建设投资机会。城投企业要积极迎合热点地区，充分利用专项债券和政策性发展金融工具等资本红利，以重点重大项目为抓手，积极推进自身转型发展。

    一是要积极承接专项债券项目。目前，专项债发行明显加快，城投企业应积极参与专项债项目的申请。创新重大项目投融资机制，以“专项债券+市场化融资”形式优先运作重大项目，加强与金融机构的对接。在依法合规的前提下，做好项目打包工作，充分发挥专项债券在扩大有效投资中的引领作用，引导更多的社会资本投入。

    二是要积极盘活存量资产。以地方负债率高、财政收支压力大地区的城投企业为重点，债权规模大、偿债压力大的城市投资企业要重点发展基础设施领域房地产投资信托基金（REITs），有序推进政府和社会资本合作（PPP），积极推进产权规范交易。 使用多种方式盘活现有资产，挖掘闲置和低效资产的价值。

    三是积极规划加盟项目。通过特许经营方式经营城市资产，可以有效提升企业经营现金流，改善资产结构。城投企业应主动探索优质城市资产运营机会，如停车场、砂石开采、环卫、垃圾处理等，推动企业市场化转型。

    四是积极申请 EOD 项目。结合当前环保领域的热点，城投企业可以积极规划排爆开发项目，争取纳入国家或省级排爆储备。EOD项目以项目打包规划为主，以生态保护与环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为基础，采取产业链延伸、联合运营、联合开发等方式，推动盈利能力较差的生态环境治理项目与收益较好的相关产业有效融合。

    （三）规范融资为

    规范融资，城投企业应着力建立健全三平衡制，具体如下：

    1. 国有资产注入机制。地方政府应向城市投资企业注入更有效的资产，以扩大企业规模、提高收益、降低资产负债率，从而实现政府资产/资源价值最大化。例如，将已实现盈利的国有企业具有稳定现金流和一定盈利能力的准经营性或经营性资产、股权和特许权注入城镇投资企业，扩大净资产规模，增强其造血能力。此外，随着前几轮政府资产的注入，很多地方政府已经拿不出能直接注入城市投资的有效资产，这就需要转变思路，可以是市场化改造，将属于一些城市管理功能机构的经营资产市场化改造，再注入城市投资企业， 然后通过政府购买服务来实现公共产品和服务的提供，同时增强城市投资企业的造血能力。

    2. 输入输出平衡机制。对于公益性项目，城投企业需要建立市场化结算方式，提高项目打包规划能力。对列入政府预算内的公益性项目，城投企业应当履行代建机构主体责任，签订代建协议。对于金融资金无法解决且具有组合开发价值的公益项目，城投企业应与当地政府明确资源补偿或收入平衡机制，以市场化方式开展项目融资和项目运营，避免新的政府隐性债务。对于准运营项目，城投企业需要创新投融资模式，提升项目管理能力。

    一是作为社会资本方参与PPP项目，强化运营能力，增加项目运营现金流。

    二是通过特许经营模式积极参与运营/准运营行业或具有自然垄断性质或资源稀缺的领域，如码头、停车场等。

    三是将已纳入财政预算的基础设施运维、场馆运维、道路绿化等业务，城投企业将作为乙方积极承担，通过与政府签订《政府购买服务协议》来扩大城投企业的经营收入。

    3. 债务偿还机制。城投企业应针对不同类型项目重组存量债务，以缓解债务压力。对于纯公益性项目，主要是努力通过地方政府债务互换进行债务转换;对于类公益性项目来说，债务重组的路径既不是以长换空、借新还旧，还要引入PPP模式来偿还现有的成熟债务;对于经营现金流产生能力好的项目，债务重组的重点是解决债务期限错配和融资成本过高的问题，可以通过借入期限较长的新债来替代即将到期但难以偿还的短期债务，从而达到债务展期的效果， 并且还可以积极探索资产证券化、公开募捐REITs等新的融资方式，以尽可能降低融资成本。

    （4） 能力建设

    在推动转型的过程中，城投企业应加强自身能力建设，重点关注自身信用水平、经营能力、企业管理能力、人才队伍、数字化等方面。

   

    1、企业信用等级建设。城投企业信用评级的提高，对于企业提高融资能力、降低融资成本具有重要意义。

    首先，地方政府要高度重视城市投资企业转型发展和企业信用评级提升作为主导工程。

    二是重点构建地方债务偿还环境，主要包括宏观环境、行业环境、区域环境和地方政府财富创造能力。

    此外，还需要提高城投企业的经营能力，尽可能优化城投企业的财务状况。

    2. 市场化运营能力建设。城镇投资企业整体市场化经营管理能力较弱，不宜贪图完美，应因地制宜，重点推进以下几个方面的改革：

    第一，提升公司治理能力，应完善公司治理结构，明确治理规则，建立有效的治理体系，提高效率，防范风险。

    二是要改变城投企业企业负责人的身份，改革工资考核制度，激发企业负责人的积极性。

    三是优化组织架构，科学设置部门和岗位，严格设置岗位，根据业务需要配置人员，实现岗位适应。四是改革城投企业薪酬绩效体系，建立以岗位为核心的绩效薪酬体系，实现“增收能减能”。

    3. 管理能力建设。目前，许多城市投资企业的业务发展趋于多元化，企业的组织形式将逐渐趋于集团化发展。但需要在组织控制、管理体系和流程体系建设方面不断优化。未来，城投企业管理能力建设的重点主要体现在能力的提升上，表现在三个方面：一是组织架构适应企业战略动态变化的能力，二是建立在集权平衡基础上的集团管控能力的提升， 分权化，三是企业管理理念和建设能力的提高，具有制度化流程。

    4. 人才队伍建设。鉴于城投企业的来源和经营特点，许多城投企业尚未建立完善的市场化选人用人机制，人力资源市场化程度较低。未来，城投企业应将人才管理作为企业管理的核心工作，全面提升人才管理能力。全面推进人力资源管理体系重塑，全面推进人才管理体系创建，构建以人才评价、盘点、分类、激励、绩效评价、职业行为评价、人才发展等为一体的人才选、育、用、留体系，提高人才和岗位的适应性，为城市发展提供一流的人力资本支持投资企业。

    5. 数字化建设。城投企业普遍对信息化建设重视程度不够，大部分认识只停留在基础层面，对信息采集和处理的探索，信息化技术与业务的深度融合仍然不够，难以将信息化建设的投入有效转化为产出效益。在当前国家大力推进国有企业数字化建设的趋势下，城投企业的信息化、数字化建设能力亟待提升，主要表现在两个方面，一是企业内部管理的数字化化，二是企业业务的数字化赋能。

    III. 结论

    在时代的召唤下，城投企业需要具备新时代新远征的勇气和心态，不忘初心，探索出一条符合自身特点的可行转型路径。

    从城投企业的业务、财务、人事、公司治理等方面来看，城投企业转型必须审慎。而且，由于区域、定位、综合实力等因素存在巨大差异，城投企业转型也需要因地制宜、一城一策进行，绝不能一夜之间复制复制。

    特别是面对城投企业的债务问题，更要更加谨慎。我们相信，积极推动市场化转型的城市投资企业，终将浩浩荡漾，为地方政府治理转型和经济社会高质量发展做出突出贡献。

    —完 —

    精彩的评论