数字经济时代，新业态从业人员的参保问题亟待解决

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    作者｜刘佩茹《华中科技大学养老服务研究中心助理研究员》

    文章| 《中国保险》2024年第4期

    近年来，随着互联网、大数据、云计算等现代信息技术与各传统产业全面、不断融合，数字经济在国民经济中的比重逐步提升，日益成为国民经济的重要组成部分。经济发展的重要引擎。就业格局和就业形式也发生了广泛而深刻的变化，新的就业形式成为劳动力市场的“新常态”。新行业的从业者是依托互联网平台提供服务的灵活劳动者，包括网约车司机、网约车司机等平台众包工作者。全国劳动力状况调查结果显示，目前我国从业人员约4.02亿，新兴产业就业人员8400万人。然而，在新业态不断蓬勃发展的同时，员工参保意识和能力薄弱、雇佣关系模糊、工作收入波动大、不稳定等因素，往往难以获得当前传统保险福利。的专业地位。基于就业模式的养老保险制度高质量保障。完善新兴产业从业人员养老保险制度，事关个人权益和社会稳定。是推动我国养老保险体系不断扩大和质量提升的关键。也是构建中国特色多层次养老保险体系、扎实推进共同富裕的需要。

    现行多层次新兴产业职工养老保险制度面临的现实困境

    近年来，我国在推动新兴产业从业人员养老保险制度建设方面取得了显著成效。在政策法规方面，我国初步形成了以城镇职工和城乡居民基本养老保险为第一支柱，企业年金和职业年金为第二支柱，个人养老金等商业养老金的多层次制度。养老金作为第三支柱。养老保险制度方面，密集出台新兴产业从业人员劳动权益保障专项政策文件；在参保资格方面，大部分省份全面放宽参加基本养老保险第一支柱的户籍限制；在缴费规定方面，各省份灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险设有多个缴费基数，并允许自愿选择缴费档次；在办理管理方面，各地相继推进社保办理服务数字化转型。但在我国养老保险制度逐步从基本养老保险制度全覆盖转向多层次、多层次、高质量保障的背景下，当前新兴产业的从业者距离构建养老保险体系还有很长的路要走。养老保险制度建设面临诸多制约和困难。

    1、第一支柱基本覆盖，但实际保护功能有限

    一方面，新业态从业人员保险参保率较低。截至2023年3月末，我国基本养老保险参保人数10.52亿，参保率超过90%，但仍有部分群体“该参保但未参保”。人力资源和社会保障部的数据显示，灵活就业人员和新业态就业人员是主要的“未参保”群体。同时，各类抽样调查显示，目前各地新业态产业群体养老保险参保率普遍保持在50%——80%的范围，与90%以上的国保水平存在明显差距。另一方面，第一支柱的实际保护水平较低。我国新业态从业人员可以作为灵活就业人员参加城镇职工养老保险，也可以参加城乡居民养老保险。首先，城镇职工基本养老保险待遇水平与缴费年限、社会平均工资和缴费水平等因素密切相关。新企业的员工大多选择低水平的支付基数，并在达到最低15年期限后停止支付。因此，福利水平普遍存在偏差。低的。其次，由于主要对象群体和制度运行机制的差异，城乡居民基本养老保险的待遇水平明显低于城镇职工养老保险。根据人力资源和社会保障部公布的最新数据测算，2022年我国城乡居民养老保险人均月缴费水平和待遇水平仅占城镇居民的8.4%和5.7%。城镇职工基本养老保险。城乡居民养老保险制度的保障水平极其有限，象征意义大于实际效果。

    2、第二支柱体系缺失，第三支柱发展薄弱。

    首先，第二支柱主要是企业年金存在明显的制度缺口。在现行基于传统雇佣关系的企业年金制度中，新兴行业的员工通常因劳动关系“模糊”而被排除在制度之外，因而不具备参加年金计划的条件。其次，以个人养老金为主的第三支柱起步晚、发展慢。 2022年11月，个人养老金制度在36个试点城市（地区）启动。截至2022年底，个人养老金参保人数1954万人，缴费人数613万人，缴费总额142亿元，贡献者数量仅为1954万。开户数约占30%，户均存款金额约2316.48元。提升空间较大，养老保障支持明显不足，与预期实施效果相距甚远。具体来说，我国个人养老金支持政策的作用较为有限：一是税收优惠政策力度与国外现阶段相比仍有显着差距；其次，目前我国缴纳个人所得税的人口比例较低，个人养老金税收优惠政策的实际范围极窄。

    新业态职工养老保险制度建设的国际经验

   

    1、探索制度定位：以一体化安全为主流发展路径

    新企业职工社会保险有以下两条发展路径。第一种是大多数国家倾向于选择的一体化路径，即将新企业员工分为现有劳动关系中的两大类进行参保：一方面，主流做法是将新企业员工分类为自雇人士。另一方面，将他们归为雇员已成为一些国家的新趋势。例如，英国最高法院裁定Uber网约车司机是公司雇员，西班牙推出的送餐司机法案承认平台骑手为“劳动者”，并为他们提供各种劳动福利。二是一些国家采取的创造性发展路径，即针对特定平台用工模式专门立法，保护新兴产业从业者的劳动权益。例如，意大利在2019年颁布了《骑手法案》，明确规定外卖平台骑手有权获得基本劳动保护。国际劳工组织、经合组织、欧盟委员会等国际组织在新兴产业员工社会保险问题上已达成基本共识，即不应单独设立，而应按规定参保。员工或个体经营者的状况，同时调整现有的系统参数，以更好地适应新的就业形式。

    2、强化第一支柱：增强基本养老金制度适应性

    基于一体化的主流发展路径，大多数国家都制定了具体措施，调整第一支柱基本养老保险的制度参数，以更好地适应和覆盖新的业务群体。

    在保险覆盖范围方面，制度扩容通过放宽标准和强制要求两条路径实现。首先，一些国家不断放宽基于最低收入、工作时间、就业时间等的公共养老金资格标准，并降低保险准入门槛：例如，法国2014年降低了最低收入门槛，从原来的每季度 200 美元，以最低工资工作。小时等值收入要求调整为150小时；比利时降低了强制社会保险项目的最低收入门槛，以提高平台工作者的覆盖面，减少缴费门槛与平台工作者实际承受能力之间的错配。其次，规定新兴产业群体必须强制参加保险：例如，乌拉圭从2017年起要求交通平台（如Uber、）司机必须以小企业身份注册，并在税务和社保部门完成注册。政府根据平台收入征收社保费。 ，并承诺用更多的潜在客户作为注册的激励。

    在支付基础上，采用与收入相关的支付基础，增强制度的保障性和灵活性。一是设定强制保险收入下限，即低于限额的个体户免缴费或自愿参加保险，纳入福利性非缴费型养老金制度覆盖，增强制度支撑对于新的业务类型。对工人的倾斜保护：例如，比利时要求年收入在规定限额以上的自营职业者强制参加保险，收入在限额以下的将缴纳的税款的1/4转入社保基金；英国要求年收入超过规定限额。未达到限额的为强制参保，未达到限额的为自愿参保。其次，允许自营职业者自主选择，根据收入状况及时改变支付基数，增强制度对新就业形式的适应性：西班牙即将出台的王室法令规定，如果净收入达到预期2023年期间，个体经营者可以每两个月选择一个新的缴款基数，每年最多可以更改6次。

    在福利资格方面，可以通过建立专门的支付保障机制或优化福利计算发放规则等方式，增强制度的普惠性。首先，建立特殊时期的缴费保障机制，保证养老金权利的持续积累：例如，日本国民养老保险允许中断或延迟缴费，以应对特殊时期收入波动的困境。通过收入资格审核后，可享受不同梯度的福利。全额或部分保费豁免，50岁以下可申请延期缴费。其次，应制定保护性福利计算和支付规则，保护低收入群体的养老金水平：例如，美国的福利支付是根据35年最高平均月收入指数，按比例支付段。

    3. 制定互补支柱：建立更具包容性的养老金制度

    探索普惠型职业年金计划，通过推出多用人单位职业年金计划或允许劳动者直接加入养老金提供机构，打破职业年金对正式雇佣关系的依赖。首先，推广多雇主职业养老金计划：例如，美国养老金法案规定，从2021年开始，无关的小雇主和个体经营者可以加入多雇主计划（MEP）。该协议节省了制定计划的行政成本，增强了与金融机构的议价能力。同时，劳动者在转用同一协议范围内的用人单位时，可以保留并继续其原有的职业年金权利。其次，允许职业养老金目标群体之外的劳动者以自己的名义直接加入养老金计划：例如在加拿大，如果雇主没有参加集合注册养老金计划（PRPP），雇员可以主动申请财务机构直接加盟。 PRPP 提供商。

    制定并不断完善个人养老金计划。通过提供多元化的个人养老金计划、不断优化机制设计，增强新兴行业从业人员参保意愿和持续缴费意识。一是推出适应新业态的专业化个人养老金计划。 （1）平台提供商向平台工作人员提供自愿的个人退休储蓄计划：例如美国的Uber和Lyft通过储蓄申请为平台司机提供个人退休账户。司机可以选择每月的付款时间和储蓄金额，应用程序会发送相应的付款提醒，同时养老金提供商提供一定的折扣（Lyft 司机每月 3 美元，Uber 司机第一年不需要支付任何费用）的参与）。 （2）国家为平台工作者提供专门的自愿个人养老金计划：例如尼日利亚小额养老金允许参保人选择按日、按周、按月或更灵活的方式缴费，并可通过电子支付平台、现金支付通过存款或经央行批准的其他金融服务代理渠道完成支付。二是继续优化储蓄机制。

    （1）拓展自愿缴费渠道：例如，墨西哥养老金监管机构自2014年起与多家商业实体建立合作伙伴关系，允许参保人通过线下便利店（7-11店、药店等）或线上数字平台进行支付费用。 （2）建立定期提醒机制：例如，在玻利维亚、秘鲁、菲律宾的个人储蓄账户计划中，收到每月储蓄目标提醒消息（短信或信件）的用户比没有收到消息的用户储蓄更多。 （3）应用个性化信息推送机制：例如，智利的中等收入工人在收到个性化的预期养老金评估而不是标准化的优化建议时表现出更高的储蓄倾向。

    4、嵌入数字技术：整合信息系统，优化管理模式

   

    一是统筹数据信息，实现多方共享。依托大数据精准识别捕捉技术，实现新业态就业信息、新业态从业者收入信息等多维度信息全面共享，促进“资源信息”多方共享平台雇主、税务机构和社保部门之间的“一揽子计划”：例如，英国强制就业平台与税务机关共享用户的年收入信息；在法国，新行业从业者可以授权平台代为申报收入并向社保机构转移支付。同时，利用大数据警惕不合规的信息采集和隐私泄露：例如法国家庭津贴管理局（CNAF）通过自身和社保大数据进行预测分析，以监控和预防有组织的欺诈行为系统。

    二是优化管理模式，提升服务体验。首先，简化从注册到支付的整个业务流程。许多国家采取数字化优先策略，简化流程，依靠互联网和移动终端提供即时互动在线服务，满足平台工作者的灵活性需求：例如乌拉圭在平台应用中新增社保缴费功能区用于平台驱动程序并实施基于订单的服务。缴纳费用。二是建立统一的一站式电子服务门户：例如墨西哥社会保障局（IMSS）的“我的”服务依托电子社保卡的生物识别技术，实现“一人一卡” ，为从业者提供新的商机。兼职平台工作人员提供网上养老金登记、缴费咨询和权利转让服务。三是提供以人为本的个性化服务模式。 （1）关注弱势群体特殊需求，促进数字包容：例如芬兰社会保险机构根据数字素养差异，设立了147个公民服务点、79个城市电信服务点、电子服务和联络中心的用户构建数字化与非数字化机制相结合的多渠道服务体系，通过智能识别、模拟交互，部署聊天机器人为数字化边缘群体解答问题甚至完成福利申请。 （2）提供以用户为中心的个性化服务：例如，美国管理和预算办公室建议联邦政府建立“优先生活事件”的原则，倡导公众可以跨多个联邦、机构和政府获得服务水平。它还建议各个机构根据生活事件和生命周期重新设计业务流程。四是加快服务人员服务能力数字化转型：例如，立陶宛国家社保基金管理局为现有社保工作人员提供必要的IT知识（结构化查询语言、Java等）培训，并将其应用于管理名册、强制性缴费、养老金缴纳等主要领域提供高效、准确的数字化服务。

    完善我国新业态职工养老保险制度的启示

    1、坚持一体化发展道路，探索新业态员工劳动关系认定

    建议按照二十大报告提出的“公平统一”的社会保障制度建设原则，完善现有政策，扩大覆盖面，提高保障水平，将各类劳动群体纳入统一养老保障系统，并避免单独设立而加剧系统的恶化。碎片化。具体来说，要根据劳动关系、参保意愿、支付能力等特点，按照分类、分层、分步的原则，加快制度拓展和质量提升：符合劳动关系或者事实劳动关系的新工种，用人单位应当依法与其签订劳动合同和强制保险。对于用人单位变相自雇、按要求不参与等逃避责任的行为，政府应通过完善监管制度加大处罚力度；对于与平台不存在从属劳动关系、工作性质明确、独立的新进员工，行业从业人员应当鼓励和支持参保意愿强、缴费能力强的群体灵活参加城镇职工基本养老保险。职工，同时积极引导其他个体户参加城乡居民养老保险，获得基本保障；对于现有法律范畴下关系难以明确界定的新兴行业劳动从业者（如平台众包员工），应加快探索新型劳动关系的法律认定，同时，在缺乏短期用工的情况下，应加快探索新型劳动关系的法律认定。属性认定方法，尽快调整制度参数，增强养老保险政策的普惠性。

    2.增强基本养老保险从参保到给付整个制度的灵活性

    在保险资质方面，要逐步与户籍制度脱钩，引导一些特大城市尝试放宽对异地登记但未就业的新行业从业人员的就业地保险资格限制。有长期稳定的就业；在缴费基数方面，应适当扩大缴费基数范围，允许低档和高档缴费适应新业态从业人员收入不稳定的情况，并考虑缩短缴费基数年度变更周期。自主选择付费水平的基础上，让从业者可以根据自己的需求进行调整。灵活调整经济能力；在缴费周期上，由单次连续按月缴费改为按年、按季、按月或非连续缴费，并允许新业务从业人员中断或延迟缴费，以应对特殊时期收入波动的困境。在待遇方面，加快建设全国协调统一的基本养老保险数字信息平台，取代现行的填环转移、延续规则，避免职工权益受损。跨地区、跨专业的流动。

    三、加快多层次养老保险体系建设

    构建以第一支柱基本养老保险为主体、非缴费型零支柱为底线作用、第二支柱企业（职业）年金、第三支柱个人年金的多层次养老保险体系。养老金发挥补充作用。一是适当提高非缴费型零支柱保障水平：建立城乡居民基本养老保险月最低标准动态调整机制，加大对特殊困难群体缴费补贴力度。其次，加快建立适合新兴产业从业人员的补充支柱制度：探索与雇佣关系脱钩的职业年金计划，如推动新兴产业成立行业协会或工会，进而发展产业——基于多雇主联合计划；运用税收优惠、财政补贴等多种政策工具，发展有利于新行业从业者的个人养老金计划，鼓励发展灵活便携的养老金储蓄产品。此外，还要明确各支柱的功能定位，促进系统内部有效衔接、良性互动。

    4、利用数字技术优化办理服务，协助宣传教育

    一是广泛应用“互联网+”、大数据、区块链技术，加快建立全国统一的社会保障信息系统和公共服务平台，提供跨地区、跨部门、线上线下一体化的一站式综合服务。二是提供贴近服务对象的个性化服务，根据个人年龄或职业信息个性化数字平台服务页面，突出常见问题和高频业务，加强业务人员专业素质培训，优化热线电话咨询及线下服务。提供柜台等非数字服务资源，照顾数字弱势群体的服务需求。三是依托政府网站、就业平台、短视频APP、微信公众号、短信服务等多种社交网络渠道，以通俗易懂、通俗易懂的方式加强养老保险政策正面宣传教育。降低新业态从业者的风险。参与保险的意识和动机。