政务信息资源目录体系建设：概念、实践要点与政策背景

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    亲爱的朋友们晚上好，我是国脉互联网的王鲁炎。今天我主要跟大家分享一下政府信息资源目录体系建设中的一些概念和具体实践中的一些要点。结合我之前在佛山、上海徐汇、舟山等地的政务信息资源整理、编目和标准建设相关项目的经验。如果您有不同意见，欢迎结束后提出，谢谢！

    下面我分三个部分给大家分享。第一部分主要是资源目录体系建设的总体背景，第二部分是资源目录体系建设中的一些概念分析，第三部分是资源目录体系建设的实施要点资源目录系统。第一个主题是为什么我们需要构建资源目录系统。

    过去十年我们在国家层面梳理了一些政策。国家信息化领导小组自2002年以来对政务信息资源目录系统建设提出了一系列部署。在《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》中，即文件2002年中共中央17号文指出，电子政务建设的主要目标和重点是研究设计电子政务建设的主要目标和重点。电子政务信息资源目录系统。交换系统。 2004年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加强政府信息资源开发利用的若干意见》中，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的34号文件再次提出，要依靠统一的电子政务网络平台和信息安全设施。建设政务信息资源目录系统和交换系统，支持此类信息的共享和业务。

    2006年，国家信息化领导小组发布的国家电子政务总体框架中，将政务信息资源目录系统交换系统定位为国家电子政务总体框架的基础设施，并提出开发利用政府信息资源建设是电子政务建设的核心。 ，要实现这类横向信息资源的横向共享和纵向聚合，需要逐步实现政务信息的按需共享。

    2007年，国务院新闻办公室提出了政府信息资源目录系统建设标准。这也是一个国家标准，整个体系分六个部分进行阐述。 2015年，还发布了多份有关政府数据的文件。第一个是《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的意见》，提出建立政务信息资源管理制度。要探索建立政务信息资源目录，统筹政务信息资源建设、管理和开发利用。同年，《促进大数据发展行动计划》再次提出，要做好政府数据资源共享开放工程，制定数据资源共享管理。方法是整合政府部门的公共数据资源，促进互联互通。

    今年发布的《关于全面推进政府信息公开的意见》也提出，要推进政府数据开放，实行政府数据资产清单管理，加快建设全国政府数据统一开放平台。制定开放目录和数据采集标准，包括最新国家“十三五”规划中提出的开放目录和数据采集标准，要求落实国家大数据战略，促进数据资源开放共享。从以上可以看出，事实上，近十年来，政府信息资源目录体系的建设得到了国家层面的高度重视。但很多城市可能还没有开展这项工作，或者前期工作做的不是很细致，不是很成功。

    那么第二部分我们来看看政府目前面临的实际需求。以我们每个人为例。我们每个人都有很多记录，比如工作记录、会议记录、日常记录等。随着工作时间的增加，这些记录中的数据量极其庞大。那么我如何找到我需要的信息呢？如何获取数据？这是一件非常痛苦的事情。例如，五年前有一次会议。那里有多少人？他们是谁？我想知道该怎么办？每个人对同一份会议纪要的理解可能不同，记录的方式也不同。这些都是差异。我们如何标准化它们？这就是数据标准的定义。如何定义数据，不同的数据会有所不同，没有办法共享。对于同样的信息，如果没有业务系统的开发来适应它。这种特定的语义环境很难沟通。我也写报告，谁写得更好？谁写得不好？其实是有差异的，那么如何规范呢？为什么要监管？最重要的是，政府组织内部的技能和业务流程如何传承，需要一个标准。比如说我们现在的政府工作，人员变动之后，对于一线的技能发展和实际的技术操作人员，比如领导需要综合的数据，这个数据需要在各个系统内部进行筛选，那么口径就会统一。例如，如果一份数据报告信息是季度的，而我的是月度的，那么我们加起来就会是错误的。每个业务都有对应的系统，有的甚至可能跨系统。比如，我们要查一下有多少50岁以上的女性领取低保。这可以在低保制度中查到，但这些妇女有多少个孩子却查不到。这需要人工检查。公安部门有数据。警方有血清和户籍证明。所以我们要问的问题是数据来自哪个部门、哪个系统包含这些数据。如果有人了解这个业务，他最了解最快的数据来源。但很多人不知道如何查看和获取？这是一个非常关键的问题。

    第三点就是为什么我们需要进行这个工作来构建这个资源目录。其意义何在？我们说，政府信息资源目录系统建设是政府管理、信息共享和信息化工作的基础。首先从几个方面对政府信息资源进行全面梳理，了解全市资源状况和部门业务情况，特别是我市政府部门业务信息生成、提供和共享需求的基本情况。通过我们的这种资源整理，形成一个完整统一的政府数据图谱，从哪里获取什么样的数据，哪些信息可以向社会公开，哪些信息在部门之间共享，哪些信息在内部使用，即，有我们常说的三种。

    第一个可以由行政机构无条件共享的信息称为无限制共享。涉及敏感内容且只能以特定方式提供或向指定对象提供的信息称为受限共享。法律、法规规定不能共享的信息称为非共享信息。那么第二部分就是通过对这类资源的整理。我们可以实际了解一下城市的一些信息化建设，哪些业务是由哪些应用系统支撑的，哪些数据已经建成数据库，然后以后可以推动跨部门的系统集成。比如我们开发应用系统应该具备哪些功能？这些系统能否在原有应用系统的基础上进行合并、改造或重建？他们的数据从哪里来？这些功能是如何部署的？可以为公众提供哪些服务？通过资源梳理我们都可以得到一定的了解。那么第三部分就是说通过整理这类资源我们可以提高数据质量的建设。

    人口法人等基础信息资源库的数据来自各业务部门。比如人口涉及公安民政、卫生社会保障等，这些部门的数据没有经过顶层设计或统筹规划。存在数据不规范、不完整、重复、错误等质量问题。例如，一个 ID 号可能有不同的地址。我们需要对这些数据进行整理和标准化，以便在以后的数据集成和应用过程中能够实现统一的标准管理。

    第二部分我们会讲一下整个政务信息资源目录体系建设中的一些概念。首先我们看一下政府信息资源。它是政府机构在履行职能过程中生成或使用的信息。它可以分为以下几类。一是履行行政职责过程中收集、处理和使用的信息资源，二是部门在业务过程中产生或产生的信息资源，三是政府部门和政府部门投资建设的信息资源。由政府部门提供的。直接管理的信息资源。那么我们目录的内容主要涉及到部门的核心信息资源，包括行政许可、行政执法、公共服务、城市管理，以及这个三定方案中产生的其他信息资源。

   

    那么什么是元数据呢？我们说元数据是描述数据的数据。可以比喻为每本书的内容都是数据，所以找到这本书的线索就是元数据。这个解释可能比较抽象，包括我们在构建整个目录系统的过程中会遇到的情况。我们先讲一些概念，比如数据源。数据源是最小的单位。那么数据源和元数据有什么区别呢？当我们制定标准时，这可能包括核心元数据和扩展元数据。数据，如何理解这些概念。那么我或许可以通过一个例子来帮助大家更具体地理解这些相关概念。

    以学生登记表为例。表格顶部是学生的基本信息，例如姓名、学号、班级。表单下方是一个列表，存储了学生的选课信息，例如课程编号、名称和学分。对于这种形式，在以后的数据库设计过程中，可能会设计成两张表，一张是学生的基本信息表，一张是学生的选课信息表。那么姓名、学号、班级、课程、学分都可以作为数据源。那么这些数据源都有自己的元数据用来描述这个数据，比如长度、类型、取值范围等。例如，对于单词名称，它的长度、类型和取值范围是多少。

    扩展元数据是相对于核心元数据而言的。例如，每个班级独有的属性，如以前的姓名、学号、班级、课程编号和标题，我们称之为扩展元数据。

    对于学生基本信息表来说，姓名、学号、班级实际上是用来描述该表的数据，因此可以视为元数据。同样，对于学生选课信息表来说，课号、名称、学分是描述学生选课信息表的一条数据，也就是它的元数据。那么表中的每条记录就是一个句点，表的抽象就是一个类。无论是学生信息表还是选课信息表，它们都有一个共同的属性，就是存储位置的描述。这个表中所有数据的存储位置都是相同的，这是类和表的基本属性。我们将此基本属性称为核心元数据。核心元数据是一个行业中所有类所共有的数据源，对所有实体具有相同的价值。

    下面我向大家介绍一下什么是政府信息资源目录体系，它的定位是什么。这里有两张图片。我们先看第一个。为什么我们要去京东和淘宝？因为它有产品目录，你可以快速定位和查询你需要的产品。同时，它有一个管理体系。你去淘宝和京东支付。你可以放心，钱一定会来找你的。从仓库到京东仓库再到这个人，这就是一个交易所。交换的目的是共享，共享的目的是使用。唯一的问题是你带了别人的东西。所以我们说数据交换是不会缺少的。那么在目录下哪里进行呢？我们图中的直线就交换一下吧。如何将该部门的资源引入到我的资源管理中心？

    这两张图其实非常相似。第一个实际上是用作比喻。目录系统告诉您哪个部门有什么。京东首页的信息列表就是资源目录。你怎么把这些东西给你呢？物流系统就是您的交换系统。比如你想买一部手机，你需要核对品牌、内存多少、型号，然后下订单。京东网站到此结束。物流启动后，首先检查仓库是否有该物品，然后打包并登记发给谁，然后集中入库。比如你想先发到舟山，那么先从杭州仓库到舟山仓库可能会比较快，然后到达舟山仓库的时候会更快。然后将大包裹拆成小包裹交给快递员。这个过程就是交换。

    那么这个大仓库就是我的交换数据库，所有的东西都必须发送到我的交换数据库中。例如，我不只买一件东西。我买手机壳、膜、卡片。手机由手机制造商交付。他们会分批给你，集中到中央仓库，也就是京东的仓库，然后放在一起。为您打包。交换系统有一个中端数据库。我把你需要的数据整合成一个信息包交给你。那么整个过程都是由交换系统来完成的。目录是文件列表，包含产品内容和产品属性，不关心具体实体。换句话说，它只提供了一张图片。如果您收到的商品版本不对，那不是目录的问题。你不知道它包含多少数据。的。

    可能有些地方在做的时候，比如要买东西，就想做一个资源目录系统。完成后，他们说你需要给他们里面的具体数据。事实上，这个目录不能做到这一点。该目录只知道您拥有什么。和整个京东网站一样，分为京东网站、物流系统、结算系统。结算系统是权限管理和授权系统。如果您想要这些数据，就可以。它需要授权。目录系统只能告诉你你在哪里，但它不能直接给你。目录可以很全面，什么都可以包含，但是这些数据不一定是用来处理的。作为交换，交换系统给你的必须是你真正想要和需要的，并且必须得到授权对方的认可。

    您想要检查多少类型的数据并不重要。比如劳动部门想查公安数据有哪些类型，是没有问题的。他们可以告诉你，包括身份证信息、交通违章信息、出入境信息等等信息，如果你想要的话，你需要付钱，或者你有信用担保，那么商品是以货币为中介的，而政府信息以授权为中介。也就是说，您必须与单位沟通并签字确认。你想要得到的东西是通过物流交换系统，但是目录系统告诉你东西在哪里。

    是否可以在没有目录系统的情况下进行交换？能。只是意味着有一个目录系统进行交换可以更加高效和规范。如果没有目录系统，就会很混乱。作为领导者，他不知道交换了什么，交换给谁。就像淘宝一样，他不知道卖的是什么。手机和手机壳之间可能销售的数据不一致，所以我们说资源目录项目很难做。为什么？因为下面有些部门不愿意配合、不愿意做。如果建立了信息资源目录系统，那么你的部门在信息资源管理中心将拥有非常高的地位。相当于淘宝、京东控制了所有商家。一旦你得到了这些全面的数据，你的控制力就会非常大，你的力量就会非常强大。下面各个部门都被劫持了，所以各个部门都不愿意。

    然后我的产品直接卖给最终用户，我可以控制我的产品的价格和数量。那么如果我通过经销商销售，我不知道卖给谁，卖多少钱，所以这是我无法控制的。我的控制力和权威减少了。那么我们所说的淘宝上没有卖的是什么？然后就一直没有折扣了？例如，加油卡。

    我们来看看资源目录管理的内容。第一个是元数据数据库。元数据库只是一个没有实际数据的目录。我们的资源目录的构建仅考虑元数据库。那么基础数据库就是基础数据。每个人需要使用的数据都有独特的标准和权威的来源。比如结婚只能用民政，身份证只能用公安。这样的数据是真实存在的，这个基础数据库的数据支点就是元数据。这些数据可以直接用于应用和大数据分析。数据支点是我的元数据数据库。例如，在地址这样的专业数据库中，民政部门可能是你实际居住的地址，警察部门可能是你的居住地。元数据涵盖了后两者，后两者用于实际交换。

   

    这种系统只能对元数据有效，即资源目录管理系统。需要注册这些数据，然后提供资源目录服务接口。那么这个资源目录必须有一个资源目录管理系统的支持。 。因为这个工作量巨大，所以不可能全部采用手工的、基于元数据库的管理。交换系统有一个中央数据库，然后可以基于元数据数据库来标准化操作。比如环保日期就是一个大字节。这个元数据通过之后，我会把它统一标准化，然后在基础数据库中交换，然后在专业数据库中交换。

    最后，我跟大家分享一下开展这项工作的要点。首先，在开展这项工作之前，我们需要做好一些准备工作，明确一些事情。首先是我们需要确定工作范围，包括哪些部门，是所有政府部门还是具体到某个领域。比如我这次只处理人口和法律事务。二是确定资源覆盖范围。是覆盖部门的核心信息资源还是覆盖一些主要的，包括我们之前提到的三个固定计划，是不是应该全部覆盖。第三，我们要确定资源粒度，是要在字段层面做，是做输入还是输出，是做整个业务流程还是只做业务的最终结果，是做整体还是做结果。最小数据集。第四是我们需要确定规格，即调查表的规格。梳理的标准一开始就必须非常明确。

    第二个讲的是实现思路。现在我们在其他地方做的时候，发现目前主要有两个思路。一是以技术为导向，二是以业务为导向。技术导向就是从系统和数据库入手，一切与部门核心业务或数据相关的事情都从系统和数据库入手。首先，传入系统数据之后，我们就可以推断出系统数据是由哪些业务数据生成的。采用这种以技术为导向的方法的一个优点是它会快速产生结果。因为这些数据已经存在于系统中并且可以快速获得。但它的可持续性较差，因为有些业务可能还没有应用系统。现在可能是手工操作或者纸质操作，但是将来会有这样的应用系统。那么整个事情可能需要重新组织或修改。

    第二个思路是面向业务，即我们首先了解业务流程，然后通过对业务流程的了解找到相关的业务系统。这样做的好处是，无论有没有系统，都可以整理得非常全面。还是纸上谈兵，我可以把所有相关的资源都整理出来，但这也有一个缺点，就是出结果慢，因为工作量非常重。

    这里我们就围绕后一种方式来分享整个实现过程，也就是业务导向。第一步是梳理和了解业务流程。一般我们会以服务业务为出发点，收集所有与服务相关的表格和资源，然后进行整理。第二部分是业务流程数据的收集，所以我们在收集之前需要先了解一下，因为有些业务可能有前置业务，你需要先做哪一个业务才可以做这个业务，在研究的过程中过程中，有些可能理解得不是很全面。第三部分是收集并比较相应应用系统中的数据字典。我们通过业务表单对字段进行梳理，看是否与您的申请系统中的字段一致，然后对信息进行过滤和验证。那么并不是我们所有的数据都必须被验证，然后信息必须被清洗和比较。这种清理和比较是指元数据。例如，对于同一个地址，你想选择哪一个，是选民、警察还是其他。这些元数据需要进行比较和清理，所以上面是工作目录。接下来的三个是结果。第一个是数据标准的定义就是元数据的定义。第二部分是管理过程的定义，包括责任和权利、谁提供什么、谁管理、提供什么要求、谁负责。最后一步就是确认数据需求，谁需要什么，然后通过这个我们可以推断我们的项目体系搭建是否完成。

    最后我给大家讲一下实施过程中需要注意的一些关键点。首先，这是一个顶级项目，因为编目涉及到各部门的核心业务，会涉及大部分公共机构。领导必须高度重视，各部门协调配合。第二，各个部门之间要达到共同的认识，因为这是一个部门无法完成的，部门里的领导或者业务人员，特别是业务人员必须非常配合，因为只有业务人员才能理解核心业务情况及相关系统包括技术人员。第三点前面已经强调过了。目录系统交换系统存在实际差异。我们所做的是元数据和非特定数据的管理。它是点数据而不是面数据，不能直接用于业务实施，例如姓名、性别等。第四，这是一项高成本、长期的投资，涉及管理成本以及需要解决的相关问题，进而需要一个独立的部门。后面我们也列出了五点，这是我们一般采用的方法。一是从上到下、从浅到深、从单一部门的目录发展到系统的目录。那么我们就需要先试点，稳步发展，可以先试点几个部门，然后通过这些部门总结经验，然后按照这个方法去拓展。第三步是把相关主要应用系统的建设和共享结合起来，因为这些问题可能只有在过程中才会发现，比如建设人口数据库、法人数据库、或者交流共享平台。

    由于时间关系，这里就不详细说了。近期我们还将推出政务信息资源系统建设白皮书。您也可以关注我们国脉研究院的相关动态。

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